Соотношение судебных и внесудебных способов юридической защиты прав участников земельных и экологических отношений
Афанасьев Сергей Федорович, заведующий кафедрой арбитражного процесса Саратовской государственной юридической академии, заведующий сектором Саратовского филиала Института государства и права Российской академии наук, доктор юридических наук, профессор.
Волкова Татьяна Владимировна, доцент кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной юридической академии, судья Двенадцатого арбитражного апелляционного суда, кандидат юридических наук, доцент.
Статья посвящена анализу соотношения судебных и внесудебных способов защиты прав участников земельных и экологических отношений. Уточняются причины использования иных, кроме судебных, способов защиты, их преимущества и недостатки. Разграничиваются понятия «внесудебные способы защиты» и «досудебные способы защиты» прав участников земельных отношений. Отмечается, что основным досудебным способом урегулирования споров выступает претензионный порядок. Рассматриваются особенности административного порядка применительно к урегулированию земельных и экологических споров. Исследуется потенциал медиации в системе защиты земельных прав, а также недостатки ее правового регулирования в современном российском законодательстве. Анализируется специфика третейского судопроизводства в рассматриваемой сфере. Затрагиваются проблемные вопросы самозащиты.
Ключевые слова: земля, земельные и экологические отношения, права участников земельных отношений, судебная защита, внесудебные способы защиты, досудебный порядок урегулирования споров, претензионный порядок, административный порядок, переговоры, медиация, третейское судопроизводство, самозащита.
Correlation between Judicial and Extra-Judicial Means of the Legal Protection of Rights of Parties to Land and Environmental Relationships
S.F. Afanasyev, T.V. Volkova
Afanasyev Sergey F., Head of the Department of Arbitral Procedure of the Saratov State Law Academy Department Head of the Saratov Branch of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences, Doctor of Law, Professor.
Volkova Tatyana V., Associate Professor of the Department of Land and Environmental Law of the Saratov State Law Academy, Judge of the Twelfth Arbitration Appeal Court, Candidate of Legal Sciences, Associate Professor.
The article is devoted to the analysis of the correlation of judicial and extrajudicial methods of protecting the rights of participants in land and environmental relations. Clarify the reasons for using other than judicial methods of protection, their advantages and disadvantages. The concepts of «extrajudicial methods of protection» and «pre-judicial means of protection» of the rights of the participants in land relations are delineated. It is noted that the main pre-trial way of settling disputes is the claim procedure. The peculiarities of the administrative order in relation to the settlement of land and environmental disputes are considered. The potential of mediation in the system of protection of land rights, as well as the shortcomings of its legal regulation in modern Russian legislation, is explored. The specifics of arbitration proceedings in the sphere under consideration are analyzed. The problematic issues of self-defense are touched upon.
Key words: land, land and environmental relations, the rights of the participants in land relations, judicial protection, extrajudicial methods of protection, pre-trial settlement of disputes, claims procedure, administrative procedure, negotiations, mediation, arbitration proceedings, self-defense.
Конституцией Российской Федерации каждому дозволено защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. При этом судебная защита, выступая универсальной формой защиты прав участников общественных отношений, не должна и не может быть панацеей от любых юридических проблем . Необходимость существования иных, кроме судебных, способов юридической защиты прав участников земельных и экологических отношений обусловливается рядом обстоятельств: большая загруженность судов; высокий размер государственной пошлины; длительные сроки рассмотрения дел; гласность судебного разбирательства (которая при безусловных достоинствах в некоторых случаях нежелательна для сторон в связи с тем, что может привести к разглашению конфиденциальной информации); сложность процедуры судебного разбирательства.
См.: Медникова М.Е. Досудебное урегулирование споров в сфере экономической деятельности (проблемы теории и практики): Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 3.
Таким образом, одной из основных побудительных причин развития несудебных (внесудебных) способов разрешения споров, в том числе земельных и экологических, является необходимость снижения нагрузки на судебную систему, выступающей залогом повышения эффективности правосудия. Это согласуется с официальной позицией российских властей. Еще более десяти лет назад в Федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России» на 2007 — 2011 гг.», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2006 г. N 583, в разделе, посвященном целям и задачам программы, в качестве одной из таковых было названо введение внесудебных и досудебных способов урегулирования споров, в том числе вытекающих из административных правоотношений, что должно способствовать снижению нагрузки на судей и, как следствие, экономии бюджетных ресурсов и повышению качества осуществления правосудия .
См.: СЗ РФ. 2006. N 41. Ст. 4248.
На это же направлено и актуальное законодательство, в частности, новые положения ч. ч. 5 и 6 ст. 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ), введенные Федеральным законом от 1 июля 2017 г. N 147-ФЗ «О внесении изменений в статьи 1252 и 1486 части четвертой ГК РФ и статьи 4 и 99 АПК РФ» . При этом ч. 5 данной статьи преследует цель предотвращения возбуждения дела в суде в принципе, а ч. 6 направлена на содействие передаче уже возбужденных судебных споров в третейские суды.
См.: СЗ РФ. 2017. N 27. Ст. 3944.
Прежде всего оговоримся, что важно различать два созвучных, но тем не менее разных по значению понятия — «досудебные способы урегулирования споров» и «внесудебные способы урегулирования споров». Иногда в литературе их отождествляют , что, по нашему мнению, не совсем верно.
См.: Брыжинский А.А. Альтернативное разрешение правовых споров и конфликтов в России: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Саранск, 2005. С. 3, 8.
Объединяет два данных понятия то, что конфликт сторон (спор) разрешается не в суде. В этой связи и те и другие формально являются внесудебными способами урегулирования споров. Тем не менее под термином «внесудебные» подразумеваются такие способы, которые выступают альтернативами судебной защите, т.е. применяются сторонами вместо судебных по их желанию и не имеют обязательного характера. Термин же «досудебные способы урегулирования споров» обозначает иное, а именно те способы, которые применяются до обращения в суд, или, правильнее сказать, перед таким обращением. Как подчеркивает Р.Ю. Банников, досудебное урегулирование представляется собой не альтернативный способ разрешения споров, а систему самостоятельных процедур по прекращению юридических споров до суда . Поэтому общим понятием применительно к способам урегулирования конфликтов будет именно «внесудебные», а они уже, в свою очередь, подразделяются на альтернативные (необязательные) и досудебные (обязательные в определенных случаях).
См.: Банников Р.Ю. Досудебный порядок урегулирования споров в системе предпосылок и условий реализации (осуществления) права на предъявление иска в суд: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Воронеж, 2010. С. 3.
Итак, с процессуальной точки зрения досудебный порядок урегулирования споров — это необходимое условие для реализации лицом своего права на судебную защиту, когда досудебный порядок предусмотрен нормативным правовым актом или договором. Исходя из этого, применение досудебного урегулирования спора может быть расценено как обязанность субъекта, планирующего обратиться за защитой своих прав в суд.
Основным досудебным способом урегулирования споров, если исходить из буквального толкования АПК РФ, является претензионный (на что указывает неоднократно используемая законодателем формулировка «претензионный или иной досудебный порядок»). Претензионный порядок представляет собой обязательное направление второй стороне спора претензии в письменном виде еще до момента обращения в суд с иском. Данный документ составляется в произвольной форме, исходя из характера спорных правоотношений, условий договора и способа восстановления нарушенного права.
Претензионный порядок выполняет в процессе примирительную и доказательственную функции . Кроме того, он позволяет избежать расходов по уплате госпошлины и в оперативные сроки (по сравнению с судебным разбирательством) восстановить нарушенные права и законные интересы. Как подчеркивает Т.А. Савельева, в этом плане целевые установки претензионного порядка урегулирования споров соответствуют задачам судопроизводства в арбитражных судах .
См.: Кириченко С.В., Шумилина А.Б. Претензионный порядок урегулирования спора в арбитражном процессе: проблемы применения и направления развития // Юристъ-Правоведъ. 2017. N 3 (82). С. 195.
См.: Савельева Т.А. О правовой природе претензионного порядка урегулирования экономических споров // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2017. N 6 (119). С. 192.
Помимо претензионного распространенным досудебным порядком защиты гражданских прав выступает административный порядок, основы которого закреплены в ст. 11 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), где сказано, что данная защита осуществляется лишь в случаях, предусмотренных законом. Решение, принятое в административном порядке, может быть оспорено в суде.
Административная процедура осуществляется уполномоченными на то органами исполнительной власти России или ее субъекта. Завершается она принятием административного акта (решения, постановления). Ее специфика обусловила идею создания тематического закона; был предложен даже соответствующий проект (проект N 64090-3 ), однако он так и не был принят.
См.: СПС «КонсультантПлюс».
Между тем административная процедура имеет перед судебной ряд преимуществ, которые заключаются в оперативности рассмотрения жалобы, отсутствии необходимости уплачивать госпошлину, а также в том, что вышестоящая инстанция не может оставить жалобу без рассмотрения.
Особенностью земельных и экологических споров выступает то, что для некоторых из них административная процедура до обращения к судебной защите прав их участников является обязательной.
Так, большое количество судебных разбирательств связано с завышенной кадастровой стоимостью земельного участка, которая является налоговой базой в отношении земельного налога. Данный факт в совокупности со сложностью дел по оспариванию размера кадастровой стоимости земельных участков, связанной с необходимостью проведения экспертизы, обусловили введение обязательного предварительного административного порядка рассмотрения споров по кадастровой стоимости земельных участков для юридических лиц. В соответствии с обновленной редакцией ст. 24.18 Федерального закона от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ «Об оценочной деятельности» результаты определения кадастровой стоимости могут быть оспорены юридическими и физическими лицами в случае, если они затрагивают права и обязанности этих лиц, а также органами государственной власти, органами местного самоуправления в отношении объектов недвижимости, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в суде и комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости. При этом для юридических лиц, в отличие от физических, предварительное обращение в комиссию строго обязательно.
См.: СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3813.
Особенностью альтернативных способов разрешения споров выступает то, что стороны не принуждаются к их использованию в случае намерения защитить свои права, а выбирают их по собственному желанию, предпочитая их по тем или иным причинам судебному разбирательству. К таковым следует отнести прежде всего переговоры, затем — медиацию.
Суть переговоров, представляющих собой вид примирительной процедуры, заключается в добровольном урегулировании сторонами возникших у них разногласий непосредственно либо при содействии своих доверенных лиц, но без привлечения третьей стороны . Переговоры по спорным вопросам выступают альтернативным вариантом претензионному порядку. По сравнению с последним они имеют как свои преимущества, важнейшим из которых выступает как быстрота (оперативность) решения проблемных вопросов, так и слабые стороны, в частности, специфика его документирования.
См.: Крипакова Д.Р., Спирина К.В. Переговоры как альтернативный способ урегулирования споров в арбитражном процессе // Гуманитарные исследования. 2014. N 1 (49). С. 150 — 153.
Медиация, будучи по своей природе видом примирительных процедур, может быть определена как альтернативный способ разрешения спора на основе выработки сторонами взаимоприемлемого и исполнимого решения при содействии беспристрастного, нейтрального и независимого лица — медиатора. Медиацию характеризуют как особую форму посредничества, не предполагающую вынесение третьей стороной решения по спору, а имеющую своей целью достижение согласия между спорящими субъектами . Применение процедуры медиации в соответствии с Законом о медиации возможно после возникновения спора как до обращения в суд, так и во время рассмотрения дела в суде.
См.: Куемжиева Е.Г., Терлыч И.А. К вопросу о медиации и проблемы ее применения на практике // Science Time. 2016. N 4(28). С. 443 — 446.
Медиацию можно использовать для урегулирования различных видов споров, в том числе земельных и экологических. Безусловно, на настоящий момент медиация в данных отношениях применяется сравнительно редко, однако даже в данных фрагментарных случаях нельзя не отметить ее эффективность и прогрессивный характер. Она обладает всеми преимуществами досудебного порядка разрешения спора, в качестве важнейших из которых выступают конфиденциальность, оперативность, относительная свобода действий, что выгодно отличает ее от достаточно «жесткого» судебного разбирательства .
См.: Фирсова А.А. Проблемы и перспективы развития института медиации в России // Современный юрист. 2016. N 1. С. 103 — 112.
Процедура медиации сконструирована таким образом, чтобы стороны могли отойти от первоначальных позиций, то есть от предмета иска, и урегулировать спор на основе взаимных интересов. Поэтому в медиативном соглашении могут устанавливаться правила, регулирующие такие отношения сторон, которые не входят в предмет судебного разбирательства.
Несмотря на очевидные (правда, во многом потенциальные) преимущества, специалистами отмечаются такие объективные проблемы использования института медиации, как поверхностность его урегулирования в российском законодательстве, низкий уровень правосознания общества, психологически не готового прибегнуть к данной процедуре как к альтернативе судебному разбирательству, недостаточность кадрового обеспечения . Кроме того, сюда следует отнести проблемы экономического характера, а именно высокую стоимость услуг профессиональных медиаторов.
См.: Саттарова А.А. Формирование института медиации в современной России: проблемы и перспективы // Юридический мир. 2011. N 1. С. 47 — 51.
По нашему мнению, одной из основных проблем, препятствующих активному применению медиации в качестве альтернативы судебному разбирательству, выступает то, что ее результат не гарантирован государственной «поддержкой» (в отличие, например, от третейского разбирательства). Для того чтобы быть эффективным инструментом урегулирования конфликтов, медиации не хватает «неизбежности получения решения»: в связи с тем, что медиативные переговоры основываются на началах добровольности и диспозитивности, нет никакой возможности принудить стороны к исполнению решений, принятых по их результатам. И вряд ли это может компенсировать единственно возможная потенциальная перспектива нравственного и публичного порицания.
Особым видом разрешения споров во внесудебном порядке является третейское разбирательство. В настоящее время эта процедура урегулирована специальным Федеральным законом от 29 декабря 2015 г. N 382-ФЗ «Об арбитраже (третейском разбирательстве) в Российской Федерации» (далее — Закон об арбитраже), который заменил Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 102-ФЗ «О третейских судах в Российской Федерации» .
См.: СЗ РФ. 2016. N 1 (ч. I). Ст. 2.
См.: СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3019.
Применительно к земельным и экологическим спорам, рассматриваемым, согласно ч. 1 ст. 64 Земельного кодекса Российской Федерации (далее — ЗК РФ), в судебном порядке есть оговорка, согласно которой до принятия дела к производству судом спор может быть передан сторонами на разрешение в третейский суд (ч. 2 ст. 64 ЗК РФ).
Оба упомянутых нормативных правовых акта, посвященных третейскому разбирательству, ограничивают его предмет сферой гражданско-правовых правоотношений, если иное не предусмотрено федеральным законом (п. 2 ст. 1 Закона N 102-ФЗ, п. 3 ст. 1 Закона N 382-ФЗ). Это означает, что если спорные правоотношения возникли из административных или иных публичных отношений (отношений власти-подчинения), то, даже несмотря на наличие соответствующей третейской оговорки, третейский суд не вправе принимать дело к своему производству и разрешать спор по существу. Таким образом, в третейский суд может быть передана только часть земельных споров. Поэтому О.Ю. Скворцов правильно предлагает внести в ЗК РФ изменения и сформулировать базовую норму следующим образом: «До принятия дела к производству судом земельный спор гражданско-правового характера может быть передан сторонами на разрешение в третейский суд» .
См.: Скворцов О.Ю. Третейское разбирательство предпринимательских споров в России: проблемы, тенденции, перспективы. М., 2005. С. 327.
В процессе рассмотрения внесудебных способов защиты прав участников земельных отношений нельзя обойти вниманием вопрос о самозащите.
Пока в данном вопросе также нет единства мнений. Например, Г.С. Крапан как вариант самозащиты земельных прав рассматривает установление ограждений, сигнальных устройств . П.П. Згонников не согласен с отнесением подобных действий к мерам самозащиты. По его мнению, важнейшим признаком мер самозащиты является их компенсационный характер, означающий, что они применяются в случае нарушения или угрозы нарушения права и заключаются в принудительном воздействии на правонарушителя с целью приостановления, пресечения начавшегося нарушения права либо ликвидации последствий уже свершившегося нарушения .
См.: Крапан Г.С. Конституционно-правовые основы защиты прав граждан на землю: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2009. С. 18 — 19.
См.: Згонников П.П. О некоторых актуальных вопросах защиты гражданских прав // Российская юстиция. 2016. N 4. С. 9 — 12.
При этом важно разграничивать самозащиту прав на землю с самоуправством, которые довольно близко подходят друг к другу в случаях самостоятельного освобождения земельного участка от чужого имущества, незаконно находящегося на нем. В данном вопросе правильно квалифицировать конкретные действия может только суд .
См.: Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 24 ноября 2015 г. по делу N А56-78041/201 // СПС «КонсультантПлюс».
Подводя итог нашим рассуждениям, отметим следующее. Внесудебные способы защиты прав участников земельных отношений подразделяются на собственно внесудебные, или альтернативные, которые выступают альтернативами судебной защите, т.е. применяются сторонами вместо судебных по их желанию и не имеют обязательного характера (переговоры, медиация, третейское судопроизводство); и досудебные, представляющие собой необходимое условие для реализации лицом своего права на судебную защиту, когда досудебный порядок предусмотрен нормативным правовым актом или договором (претензионный или административный порядок).
С позиции функционального подхода внесудебные способы защиты прав участников земельных и экологических отношений выступают (точнее, могут выступать) действенным инструментом урегулирования социальных конфликтов в обществе. Однако приходится констатировать, что в настоящий момент их потенциал, особенно в сфере земельно-правовых отношений, используется далеко не в должной мере.
Источник
