Вопрос 50. Учет и систематизация законодательства
Систематизация законодательства — это целенаправленная деятельность государственных органов и частных лиц по приведению источников права в единую, упорядоченную систему.
Систему права и систему законодательства не следует смешивать. Система права — это упорядоченная совокупность правовых норм, а система законодательства — это совокупность источников права, прежде всего нормативно-правовых актов. Один и тот же источник права может иметь комплексный характер, включая нормы различных отраслей. Например, Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ и многие другие одновременно содержат нормы административного, гражданского, природно-ресурсного права.
Наиболее распространены два вида систематизации.
Первый вид — это систематизация исключительно нормативно-правовых актов.
Второй вид — это систематизация всех источников права, включая помимо нормативных актов прецеденты, правовые обычаи, нормативные договоры.
Необходимость систематизации обусловлена огромным количеством источников права. Цели систематизации заключается в устранении противоречий в правовой системе, отмены или изменении устаревших нормативно-правовых актов, повышении эффективности реализации права в ходе правоприменения. В ходе систематизации осуществляется переработка и совершенствование всей системы права, ее упорядочение, устранение коллизий, недостатков, пробелов. По субъектному критерию систематизация может быть официальной и неофициальной. В первом случае речь идет о деятельности компетентных государственных органов, во втором — о систематизации, осуществляемой частными лицами в собственных интересах.
Учет — это сбор, обработка и хранение сведений о нормативно-правовых актах. Выделяют два вида учета:
журнальный или картотечный — это фиксация реквизитов и основных положений нормативно-правовых актов в специальных журналах по хронологическому (дата, номер) или тематическому критерию;
автоматизированный — это разработка специализированных информационно-поисковых систем типа «Кодекс», «Гарант», «Консультант-Плюс» и др.
Инкорпорация — это объединение нормативно-правовых актов в хронологическом, алфавитном или тематическом порядке в различного рода сборники или собрания без изменения их содержания.
Инкорпорация допускает редакционную правку нормативных актов:
исключение положений, утративших юридическую силу;
исправление различного рода опечаток, ошибок;
изложение актов в последней, исправленной редакции.
Такой вид систематизации известен с незапамятных времен. Всемирно известные правовые источники — Законы Хаммурапи, Свод законов Юстиниана, Варварские Правды и многие другие — представляют собой разновидности инкорпорации.
Особый вид инкорпорации — Свод законов. В царской России существовал Свод законов Российской Империи. Сложный пример инкорпорации представлял Свод законов СССР. В настоящее время Указами Президента РФ от 6 февраля 1995 г. и 14 февраля 1998 г. предусмотрена подготовка к изданию Свода законов Российской Федерации — официального, систематизированного и полного собрания действующих нормативно-правовых актов Российской Федерации федерального уровня.
Различают генеральную — полную и выборочную — специализированную инкорпорацию. Широко распространено издание официальных собраний нормативно-правовых актов уполномоченными государственными органами. В России на федеральном уровне к такого рода собраниям относятся «Собрание законодательства Российской Федерации», «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», «Вестник Конституционного Суда Российской Федерации» и некоторые другие.
Консолидация — это объединение нескольких однородных по предмету правового регулирования и юридической силе нормативно-правовых актов в один, укрупненный акт.
В результате консолидации появляется новый, объединенный нормативный акт. При этом вошедшие в него отдельные нормативно-правовые акты утрачивают силу.
Примером конолидации может служить вторая часть Налогового кодекса РФ, которая заменила собой цедый ряд федеральных законов, каждый из которых был посвящён правовому регулированию порядка сбора, начисления и уплаты отдельных налогов и сборов.
Консолидация способствует реализации принципа экономичности права. Правовые нормы в процессе консолидации собираются вместе, в одном нормативном акте, обеспечивая целостность правового регулирования. Устраняется разбросанность правового института по нескольким нормативным актам. Это облегчает поиск и применение соответствующих норм. Редакционная правка позволяет переработать нормативный материал, изложить его логически последовательно, устранить повторы, противоречия. Все это, в конечном счете, повышает эффективность правоприменения, реализации права.
Кодификация — это создание единого, систематизированного нормативно-правового акта, устанавливающего правовые основы какой-либо отрасли права (Гражданский, Уголовный, Таможенный, Земельный кодексы) или правового института (Кодекс об административных правонарушениях, Лесной, Водный, Бюджетный, Жилищный кодексы).
Кодификация представляет собой особый вид правотворчества. В процессе кодификации нормативный материал подвергается коренной переработке как по форме, так и по содержанию. Цель кодификации заключается в структурированп отрасли, подотрасли права или правового института. Виды кодифицированных актов могут быть различны — это Основы законодательства, Кодекс, Устав, Положение.
Кодифицированный акт отличается внутренней согласованностью, сложной структурой, большим объемом, высоким уровнем нормативных обобщений, стабильностью действия.
Источник
Учет и консолидация как формы систематизации законодательства.
Опыт законодательной и правоприменительной деятельности в Российской Федерации и зарубежных странах показывает, что качество учета нормативных актов в государственных органах и учреждениях, степень его налаженности, эффективность сбора и хранения сведений о действующих нормативных актах, о внесении в них изменений и дополнений во многом определяют юридическую культуру правотворчества, эффективность правоприменительной деятельности и правового воспитания.
Четко налаженный учет законодательства необходим, прежде всего, для квалифицированного применения правовых норм в повседневной практической деятельности исполнительных органов, администрации предприятий, учреждений, в работе фирм, объединений и т. д. Особую роль играет своевременный и полный учет законодательства в деятельности судебных и прокурорских органов. Кроме того, такой учет необходим для квалифицированной подготовки проектов законодательных и иных правовых актов, для составления разного рода сборников законодательства и сводных кодификационных актов, перечней актов, подлежащих изменению или признанию утратившими силу, для осуществления справочно-информационной работы (выдача справок по законодательству, составление разного рода тематических обзоров), подготовки заключений по проектам нормативных актов. Наконец, без надлежащего учета нормативных актов невозможно эффективное правовое просвещение, деятельность учебных и научных юридических учреждений.
Органы, учреждения и организации осуществляют учет, как для удовлетворения своих собственных потребностей, так и для снабжения (в том числе и на коммерческой основе) правовой информацией иных учреждений и отдельных лиц.
В Российской Федерации обычно подлежат учету федеральные законы, нормативные указы Президента РФ и Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, постановления Конституционного Суда РФ, акты Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Центрального банка РФ. В зависимости от функций органов и учреждений, производящих учет, в информационный массив могут быть включены и иные акты (например, международные договоры, законодательство субъектов РФ, акты органов местного самоуправления, нормативные разъяснения высших судебных органов РФ и т. д.).
Основные принципы организации учета законодательства:
1. полнота информационного массива, обеспечивающая фиксацию и выдачу всего объема справочной информации, отсутствие в нем пробелов и упущений;
2. достоверность информации, основанная на использовании официальных источников опубликования нормативных актов, а также на своевременной фиксации внесенных изменений в акты, включенные в информационный фонд;
3. удобства пользования, необходимые для оперативного и качественного поиска нужных сведений о праве.
Выделяют следующие виды учёта законодательства:
1. журнальный учет;
2. карточный учет;
3. ведение контрольных текстов действующих нормативных актов;
4. автоматизированный учет законодательства.
Наиболее простой вид учета законодательства — это журнальный учет (фиксация реквизитов нормативных актов) в специальных журналах. Такой учет может вестись по хронологическому, алфавитно-предметному или системно-предметному принципам. Хронологический принцип означает, что все подлежащие учету в соответствующем органе или учреждении нормативные акты регистрируются в журнале (журналах) по датам их принятия. Очевидно, что акты различной юридической силы (законы, указы, постановления и т. д.), как правило, подлежат отдельной регистрации. При алфавитно-предметной регистрации, как более совершенном виде учета поступающих в орган, учреждение нормативных актов, они фиксируются по предметным рубрикам, располагаемым в алфавитном порядке (например, аванс, аккредитив, аренда и т. д.). Оптимальная форма журнального учета — тематико-предметная, когда рубрики разделов журнала определяются в зависимости от деления всего массива законодательства на определенные отрасли, подотрасли и юридические институты. Однако, возможности журнального учета довольно скромны, и он используется лишь там, где информационный массив невелик и ограничен достаточно узкой проблематикой;
Более совершенная форма учета законодательства — картотечный учет. Это создание разного ряда картотек, т. е. системы карточек, расположенных по определенной системе. Такой учет применяется в центральных органах законодательной, исполнительной и судебной власти, в крупных учреждениях и организациях, которые по роду своей работы имеют дело с широким, многоотраслевым кругом нормативных актов и нуждаются в разноуровневой и большой по объему правовой информации. На карточках картотеки могут быть зафиксированы либо основные реквизиты акта (вид акта, его заголовок, дата издания, источник официального опубликования), либо полный текст такого акта, что представляется более предпочтительным. Рубрики картотеки определяются на базе выработанного заранее словника или рубрикатора. Поиск соответствующих карточек осуществляется как ручным способом, так и в полуавтоматизированном либо автоматизированном режиме (карточки с краевой перфорацией, передвигающиеся полки, тиражирование необходимых карточек и т. д.).
Преимущества картотечного учета проявляются и в том, что он обеспечивает возможность оперативно вносить коррективы в карточки в соответствии с последующими изменениями, внесенными в помещенный на карточке акт.
Карточки в картотеке обычно располагаются по хронологическому, алфавитно-предметному, либо предметно-отраслевому принципам. Наиболее удобен последний принцип, когда учет осуществляется путем расположения всех карточек в соответствующих разделах, подразделах, отделах, пунктах и других подразделениях заранее разработанного и утвержденного классификатора, основанного на делении всего массива законодательства на отрасли, подотрасли, институты и т. д.
Необходимо отметить важность создания подобных классификаторов, без которых невозможно упорядочение законодательства, формирование единой внутренне согласованной системы законодательства, разработка схем систематических собраний (сводов) законодательства. Классификатор должен быть основой стандарта в области классификации правовых актов. На сегодняшний день единственным официальным источником классификации российского законодательства является Классификатор правовых актов, одобренный Указом Президента РФ от 15 марта 2000 года №511 (с изм. и доп. от 5 октября 2002 г.).
Ведение контрольных текстов действующих нормативных актов – это форма учета законодательства, при которой в тексты официальных изданий законов, указов, постановлений и других нормативных актов вносятся отметки об отмене, изменении, дополнении таких актов или отдельных их частей с указанием тех актов, на основании которых производятся эти отметки. Это позволяет поддерживать весь массив законодательства в рабочем (контрольном) состоянии.
В деятельности того или иного органа, учреждения могут сочетаться различные формы учета законодательства, взаимно дополняющие друг друга. Возможны, например, ведение журнального учета по хронологическому принципу вместе с созданием предметно-отраслевой картотеки, либо картотечный учет и одновременное ведение контрольных текстов актов действующего законодательства. Такое сочетание разных форм учета способствует повышению эффективности справочно-информационной службы в области законодательства.
В последние десятилетия все более активно используется так называемый автоматизированный учет законодательства на базе применения современной компьютерной техники и новейших достижений информатики. Создание автоматизированных информационно-поисковых систем по законодательству имеет ряд несомненных преимуществ по сравнению с другими видами учета нормативных актов.
Во-первых, в компьютерные системы возможно заложить практически безграничный объем правовой информации. Сюда может быть внесено все законодательство страны (законы, указы Президента, постановления Правительства, все виды ведомственных актов), включая и нормативные акты субъектов Федерации, акты органов местного самоуправления, ныне отмененные нормативные акты, проекты будущих законов, законодательство ряда зарубежных государств, важнейшие решения судебных органов, аннотации юридической литературы и т. д. и т. п.
Во-вторых, справки о законодательстве и практике его применения можно получить при автоматизированном учете по любому интересующему абонента вопросу, в то время как, например, при картотечном учете такие справки можно выдать лишь в зависимости от рубрик классификатора картотеки.
В-третьих, компьютер создает возможность получить юридическую справку максимально быстро и сразу же ее напечатать и оттиражировать в том количестве, какое необходимо абоненту.
Впервые автоматизированная система правовой информации была создана в США в 60-х годах группой ученых и юристов под руководством профессора Д. Хорти. В настоящее время в США и других западных государствах созданы десятки систем такого рода. Одни из них входят в состав аппарата органов законодательной, исполнительной и судебной власти, другие носят частный характер и обслуживают на договорной основе частные фирмы, организации, адвокатов, юрисконсультов. Существует единая система правовой информации для всех западноевропейских государств, которая включает в себя примерно 150 тыс. единиц правовых документов.
В Российской Федерации такого рода автоматизированные системы созданы в аппарате Государственной Думы, Совета Федерации, Президента РФ, Правительства РФ, в Министерстве юстиции РФ и ЦБ, ряде других федеральных органов. Так, при Министерстве Юстиции РФ действует Научный центр правовой информации, который имеет обширный банк данных о федеральных нормативных актах, включая и ведомственные, а также об актах субъектов Федерации. Создан и активно разворачивает свою деятельность также и ряд коммерческих автоматизированных информационно-поисковых систем законодательства («Консультант-Плюс», «Гарант», «Кодекс» и др.).
В настоящее время информационно-поисковой системой «Консультант-Плюс» разработан единый многоуровневый классификатор нормативных актов, принимаемых правотворческими органами Российской Федерации и ее субъектов, который может быть использован во всех органах и организациях, осуществляющих учет нормативных актов. К числу его несомненных достоинств следует отнести высокий уровень детализации по большинству разделов, широкий охват регулируемых законодательством проблем, активное применение многоступенчатого дробления рубрик.
Существующие информационно-поисковые системы по законодательству содержат десятки и сотни тысяч правовых информационных документов и позволяют осуществлять их поиск по различным данным: вид и заголовок правового акта, его номер и дата принятия, орган, его принявший, источник и дата официального опубликования такого акта, используемые в его тексте ключевые слова и др.
С течением времени в любой правовой системе образуется значительное число нормативных актов, имеющих один и тот же предмет регулирования. Предписания таких актов зачастую повторяются, а иногда содержат явные несогласованности и противоречия. В связи с этим возникает потребность ликвидации множественности нормативных актов, их укрупнения, создания своеобразных «блоков» законодательства. Возможный путь преодоления такой множественности – консолидация законодательства. Это такая форма систематизации, в процессе которой большое число нормативных актов по одному и тому же вопросу объединяются в один укрупненный акт. Такой акт утверждается правотворческим органом в качестве нового, самостоятельного источника права, а прежние разрозненные акты признаются утратившими силу. Объединению подлежат предписания одинаковой юридической силы.
Консолидацию можно рассматривать как своеобразный вид правотворчества[1] (принимается компетентным правотворческим органом и имеет все официальные реквизиты), особенность которого заключается в том, что новый укрупненный акт не меняет содержание правового регулирования, не вносит изменений и новелл в действующее законодательство.
В процессе подготовки консолидированного акта все нормы прежних актов располагаются в определенной логической последовательности, разрабатывается общая структура будущего акта. Осуществляется определенная редакционная правка, чисто внешняя обработка предписаний с тем расчетом, чтобы все они излагались единым стилем, использовалась унифицированная терминология. Устраняются противоречия, повторения, неоправданные длинноты, исправляется устаревшая терминология, нормы близкого содержания объединяются в одну статью (пункт). Поэтому консолидацию, ряд авторов, рассматривают как форму систематизации, выполняющую вспомогательную роль, не имеющую самостоятельного значения, как этап в переходе от инкорпорации к кодификации, наиболее совершенную форму инкорпорации. Однако они, по мнению А.С. Пиголкина, представляют собой качественно различные приёмы систематизации нормативных актов (Приложение №3).
Мировая практика принятия укрупненных актов достаточно обширна. В Великобритании, например, издаются десятки актов такого рода, объединяющих акты парламента, принятые по одному и тому же предмету регулирования за все время его существования. В конце XIX в. английский парламент принял специальный закон о консолидации статутного права. Во Франции широко используются так называемые кодексы, объединяющие нормативные предписания по аналогичному вопросу. Изданы, например, такие консолидированные акты, как Кодекс дорог общественного пользования, Кодекс сберегательных касс. Кодекс морских портов и др.
Работу по созданию качественно новой правовой системы России, существенному обновлению всех основных сфер регулирования следует проводить таким образом, чтобы в будущем не возникла проблема ликвидации множественности тождественных нормативных актов как на уровне Федерации, так и ее отдельных регионов.
Курс на консолидацию актов, имеющих силу, укрупнение законодательных блоков, вбирающих в себя несколько (иногда десятки) действующих актов по одному и тому же вопросу, становится одним из приоритетных направлений упорядочения законодательства. При этом стремление к простому механическому сокращению числа нормативных актов не должно быть самоцелью. Главное — это удобство пользования нормативным материалом, четкое и конкретное определение в акте предмета регулирования.
Дата добавления: 2015-09-29 ; просмотров: 2301 ; ЗАКАЗАТЬ НАПИСАНИЕ РАБОТЫ
Источник
