Компетенция парламентов и способы ее закрепления
Конституционное закрепление компетенции. Для определения места парламента в системе государственных органов важное значение имеет его компетенция. Компетенция зависит от формы правления, формы государственного устройства, исторических условий, степени демократичности страны, соотношения в ней политических сил и ряда иных факторов. Так, в президентских республиках парламенты не принимают участия в формировании правительства, ограничен их контроль за деятельностью исполнительной власти. В федеративных государствах компетенция представительных органов поделена между федерацией и ее субъектами. В государствах с тоталитарным режимом конституции могут закреплять за парламентом значительные права, но на практике большинство их полномочий оказываются фиктивными. Изменение соотношения политических сил во Франции в 50-х гг. привело к принятию Конституции 1958 г., которая существенно урезала права Национального собрания в сфере законодательства и контроля.Во многих странах компетенция парламента недостаточно четко регламентируется конституционными актами. Тем не менее все они предоставляют право высшему представительному органу страны издавать законы самостоятельно или совместно с главой государства, устанавливать налоги, принимать государственный бюджет. Многие конституции закрепляют некоторые формы парламентского контроля за исполнительной властью и участия парламента во внешнеполитическом процессе.В некоторых же конституциях компетенция более детализирована. Так, в соответствии с Конституцией Испании Генеральные кортесы осуществляют законодательную власть, принимают бюджет, контролируют деятельность Правительства, определяют свою внутреннюю структуру и порядок деятельности, принципы организации государственных органов и взаимоотношения между ними, основы правового положения личности и статус государственных служащих, административно-территориальное устройство государства, основы статуса региональных автономных образований.В демократических государствах парламенты выступают центральным звеном правоохранительной системы, определяют объем прав и свобод граждан и вырабатывают механизм их защиты. В странах с двухпалатной системой парламентов конституции обычно наделяют нижнюю и верхнюю палаты разным объемом полномочий, но законодательными правами обладают при этом они обе.Так, только Сенат Конгресса США рассматривает и решает такие вопросы, как ратификация и денонсация международных договоров, дает согласие на назначение высших лиц американской администрации. В парламентарных республиках и монархиях вопрос о назначении премьер-министра или одобрении состава сформированного им правительства, о вынесении вотума недоверия правительству относится к ведению нижней палаты.
Законодательные права парламента. По характеру закрепленной в конституциях законодательной компетенции парламенты принято делить на три группы: с абсолютно неограниченной, абсолютно ограниченной и относительно ограниченной законодательной компетенцией. К первой группе относятся парламенты, юридически обладающие правом принимать законы по любым вопросам (Великобритания, Италия, Ирландия, Греция, Япония). Ни в основных законах, ни в других актах не дается перечня вопросов, которые должны рассматриваться парламентами и решаться в принимаемых ими законах. Перечисление в конституции Швеции вопросов, которые решаются только путем принятия законов Риксдагом, не является ограничением его законодательной компетенции: конституция определяет его исключительные права, но одновременно устанавливает, что Риксдаг может принимать законы и по вопросам, отнесенным к компетенции Правительства. Во вторую группу входят парламенты преимущественно федеративных государств, чьи конституции четко разграничивают права федерации и ее субъектов.На современном этапе эта вторая группа пополнилась парламентами некоторых унитарных государств. К их числу относится Франция. Конституция Франции жестко ограничила перечень вопросов, по которым может законодательствовать парламент (ст. 34). Причем даже в этих ограниченных областях по одним вопросам он может принимать законы, а по другим — лишь устанавливать общие принципы (например, в социально-экономической сфере). Третью группу составляют парламенты, рамки ограниченной законодательной компетенции которых довольно подвижны.Это парламенты некоторых федераций (ФРГ, Индия, Малайзия), где имеется совместная законодательная компетенция федерации и ее субъектов. В тех унитарных государствах, в которых созданы автономные образования, объем законодательных прав парламента, как правило, не определен. Однако в законе установлен перечень вопросов, входящих в компетенцию этих автономных образований (Дания, Испания, Финляндия). По ним не может законодательствовать парламент государства. При этом Генеральные кортесы Испании, например, обладают возможностью передавать и некоторые свои законодательные права региональным автономным объединениям. Ограничение законодательных прав парламентов проходит прежде всего по таким главным направлениям, как утрата законодательной инициативы, которая теперь в значительной мере сосредоточилась в руках правительства, и делегирование права издания актов, имеющих силу закона, исполнительной власти. Но при этом парламент все же стремится сохранить за собой контроль за делегированным законодательством. В большинстве стран, где оно допускается, правительство обязано в последующем (иногда по требованию парламента, а иногда в обязательном порядке) представлять акты делегированного законодательства на утверждение парламента. В современный период ограничение законодательных прав парламентов происходит и в связи с вступлением многих стран в различные союзы и блоки, особенно такие, которые имеют тенденцию к преобразованию или преобразованы в конфедеративные формы объединений, например Европейский Союз. На основе вхождения в Европейский Союз часть законодательных прав, в первую очередь в области регулирования социально-экономических отношений и в области решения некоторых политических вопросов, переходит от парламентов входящих в ЕС стран к соответствующим органам этого объединения.
Финансовые полномочия. Полномочия парламентов давать согласие на установление налогов и других источников государственных доходов и определять ассигнования на государственные нужды являлись самой древней парламентской привилегией. Что касается бюджета, то первоначально значение его заключалось лишь в установлении общих сумм расходов. Затем парламенты получили право контроля за их использованием. В более позднее время парламенты уже стали обладать правом определять в бюджете, как должны расходоваться выделяемые средства, запрещать перераспределение средств из одной статьи в другую. В некоторых странах в бюджет стали включаться и источники финансирования расходной части. Бюджет представляет по существу развернутый план деятельности правительства на соответствующий финансовый год. Отчет об исполнении бюджета позволяет контролировать выполнение этого плана. Однако в современный период в целом ряде стран финансовые права парламентов стали ограничиваться. Это выразилось в принятии бюджетов в более общем виде, в предоставлении правительству права перераспределять средства (кроме защищенных статей). В одних странах депутатское предложение о дополнительных расходах должно одновременно содержать указание на источники финансирования этих расходов (Финляндия), в других — депутаты вообще не могут вносить законопроекты и поправки, ведущие к увеличению расходов или уменьшению доходов (Франция, Португалия). Правительство иногда производит расходы, ставя парламент перед необходимостью их последующего одобрения. Так, согласно ст. 112 Основного закона ФРГ Федеральное правительство вправе в случае «непредусмотренной и неотложной потребности» производить сверхбюджетные и внеплановые расходы с одобрения не парламента, а федерального министра финансов. Однако степень полноты использования парламентами своих финансовых прав часто зависит от расстановки в них политических сил. Там, где правительство не опирается на поддержку парламентского большинства, депутаты, как правило, подвергают проекты бюджетов серьезному обсуждению, вносят в них многочисленные поправки, более полно используют контрольные полномочия парламентов. Но при всех обстоятельствах приоритетом в этих вопросах обладает правительство, так как оно, подготавливая проект бюджета, опирается на квалифицированный административный аппарат, который владеет необходимой информацией, чего не имеют депутаты. Следует в то же время отметить, что часть финансовых прав парламентов стран, входящих в Европейский Союз, перешла к его органам. Это касается, например, установления таможенных пошлин и некоторых других сборов.
Полномочия в области обороны и внешней политики. В этой области права парламента ограничены в наибольшей степени, хотя и не во всех странах. Так, Сенат США оказывает значительное влияние на внешнеполитическую деятельность Президента.Парламент, как правило, наделен исключительной компетенцией в вопросах войны и мира. Так, в соответствии с § 19 Конституции Венгрии Государственное собрание «решает вопросы об объявлении состояния войны и о заключении мира. . в случае состояния войны или непосредственной угрозы вооруженного нападения другого государства (военной угрозы) объявляет чрезвычайное положение и создает Совет обороны. решает вопрос об использовании вооруженных сил за границей и внутри страны». Некоторые конституции содержат при этом определенную оговорку. Так, Конституция Польши устанавливает: «Сейм может принять решение о состоянии войны только в случае вооруженного нападения на Польскую Народную Республику или если из международных договоров вытекает необходимость совместной обороны от агрессии». Однако практика знает факты, когда правительство (президент) ставило парламенты перед свершившимся фактом. Кроме того, ряд конституций предоставляют исполнительной власти право решать вопросы войны в случае, если парламент не может по тем или иным причинам решить этот вопрос. Совсем иначе подходит к вопросам войны Конституция Японии. Согласно ее ст. 9 провозглашается отказ от войны, от угрозы или применения вооруженной силы как средства разрешения международных споров. Помимо указанных выше прав парламенты решают вопросы о выделении ассигнований на оборону, о разрешении или запрещении нахождения иностранных войск на территории страны, о вхождении страны в военные союзы, об условиях призыва на военную службу и ряд др. Как правило, парламентам предоставлено право ратификации и денонсации международных договоров. При этом в одних странах это относится ко всем договорам (США, Япония), в других — к наиболее важным (Франция, Италия, ФРГ, Венгрия). Для оценки роли парламентов в данной области важен также вопрос о том, может ли парламент влиять на содержание договора. Так, регламент Национального собрания Франции не разрешает голосования по отдельным статьям договора и внесения в него поправок, оно может лишь одобрить или отклонить законопроект о ратификации. Аналогичные ограничения имеются и в других странах. В США, напротив, Сенат в резолюции о ратификации может вносить любые поправки и дополнения к отдельным статьям международного договора. От ратификации следует отличать «дачу согласия» — форму, закрепленную в конституциях Италии, Испании, Дании. Она может быть предварительной (дача согласия на заключение соглашения) и последующей (одобрение уже заключенного соглашения). Так, предварительное согласие Генеральных кортесов Испании требуется для тех договоров и соглашений, в которых содержатся обязательства политического, военного, финансового характера, затрагивается территориальная целостность государства либо предполагается принятие, изменение или отмена законов. В некоторых странах для договоров, затрагивающих территориальную целостность государства, требуется помимо решения парламента проведение плебисцита (Исландия). Внешнеполитическая деятельность правительства формально является предметом обсуждения в парламенте. Но в действительности до сведения парламента чаще всего доводятся лишь общие принципы правительственной политики. В большинстве стран парламент не имеет действенных рычагов для оказания влияния на формирование внешней политики. Роль представительного органа заключается в основном «в одобрении и подтверждении» деятельности правительства, а не в ее направлении. Однако такое положение характерно не для всех государств. К числу стран, где имеются действенные формы воздействия на внешнюю политику, относятся Скандинавские страны. Наряду с проведением общих дискуссий в парламентах по этим вопросам они создали специальные органы контроля за внешней политикой правительств. Так, в Швеции это — специальный Внешнеполитический комитет, состоящий из депутатов и номинально возглавляемый королем. С данным органом правительство консультируется предварительно по всем наиболее важным внешнеполитическим вопросам. Оно постоянно информирует комитет о всех своих шагах в указанной области.
Судебные функции. Полномочиями судебных органов парламенты обычно не наделяются. Исключение составляет Палата лордов британского Парламента, которая в первой инстанции (в составе судебных лордов) рассматривает дела о преступлениях, совершенных пэрами, и может выступать в качестве апелляционной инстанции. В большинстве же государств парламенты наделены правом привлекать президентов, членов правительства, а иногда и других высших должностных лиц государства к судебной ответственности за совершенные ими преступления. Такая процедура получила наименование «импичмента». Процедура импичмента в разных странах различна. В одной группе стран возбуждение дела осуществляется нижней палатой, а для его рассмотрения верхняя палата преобразуется в судебную коллегию (США, Великобритания, Бразилия). В США вынесенный Сенатом приговор может заключаться только в отстранении от должности. В ряде других стран решение о возбуждении преследования принимается либо парламентом в целом (Франция, Италия, Польша, Япония), либо только нижней палатой (Испания), либо любой из палат (ФРГ, Индия). Рассмотрение дела осуществляется специальным судом (Франция, Япония, Норвегия, Дания, Греция), конституционным судом (ФРГ, Италия), высшим судебным органом государства (Испания, Швеция) либо специальным трибуналом, созданным из депутатов парламента (Венгрия). В странах с парламентарной формой правления возможность применения импичмента имела значение в период, когда правительство не несло политической ответственности перед парламентом. С введением такой ответственности импичмент практически не применяется. В президентских же республиках он может использоваться как весьма эффективное средство, что видно на примере США.
Источник
Компетенция парламентов
В соответствии с принципом разделения властей парламенты являются, прежде всего, органами законодательной власти.
В двухпалатных парламентах соответствующую компетенцию имеет каждая из палат. В большинстве стран полномочия нижней палаты гораздо шире, чем верхней. В США и Италии компетенция палат примерно одинаковая.
В зависимости от того, каков объем компетенции парламента можно выделить три ее вида.
В большинстве стран англосаксонского права, в связи с концепцией верховенства парламента считается, что парламенты обладают неограниченной компетенцией, то есть они могут принимать решение по любому вопросу. Однако и в таких странах есть королевская прерогатива. К примеру, в Великобритании это вопросы войны и мира. В этих странах принято жесткое разделение властей. Действуют органы конституционного контроля. Неограниченную компетенцию имели парламенты в странах тоталитарного социализма.
В тех странах, где компетенция парламентов ограниченная, ограничение может быть абсолютным и относительным.
Абсолютно ограниченная компетенция парламентов характерна для Франции и франкоязычных стран Африки. Конституции этих стран устанавливают точный перечень вопросов, по которым парламент может издавать законы.
Относительно ограниченная компетенция парламентов характерна для федеративных и децентрализованных унитарных государств. Ограничение здесь связано с наличием прав у субъектов федераций или иных территориальных образований.
В ряде мусульманских стран существуют консультативные парламенты. Они не издают законы, либо издают их с одобрения монархов.
По вопросу о классификации компетенций парламентов по видам существуют различные точки зрения. Чаще всего выделяют следующие виды:
1. Законодательная компетенция — это совокупность полномочий по принятию законов — главная компетенция парламентов.
Парламенты могут рассматривать только законопроекты, внесенные установленными субъектами законодательной инициативы. К ним, чаще всего, относятся: глава государства; правительство; палаты парламента, их постоянные комиссии, группы депутатов либо отдельные депутаты; некоторые органы государства, но только по предметам их ведения.
Процесс законотворчества состоит из нескольких стадий: внесение законопроекта, его обсуждение, принятие закона, промульгация.
Обсуждение законопроекта состоит, как правило, из трех стадий (чтений) и происходит только на пленарных заседаниях. Работа над законопроектом в постоянной комиссии называется комитетской стадией.
В первом чтении обсуждаются принципиальные положения проекта. Иногда зачитывается только заголовок или автор делает сообщение, за которым следует обсуждение. После этого происходит голосование. При отрицательном результате проект снимается с повестки дня. При положительном — проект передается в парламентскую комиссию соответствующего профиля.
Второе чтение происходит с докладом автора проекта и содокладом постоянной комиссии. На этой стадии обсуждается и голосуется каждая статья проекта, а также поправки к статьям.
В третьем чтении обсуждается и голосуется проект в целом. На этой стадии в него могут вноситься только редакционные поправки.
Принятие закона осуществляется большинством голосов депутатов (квалифицированным, конституционным либо присутствующих на данном заседании).
Промульгация закона главой государства включает следующие элементы: удостоверение закона и того факта, что он принят в соответствии с установленной процедурой; подписание закона; распоряжение о его опубликовании и исполнении.
2. Финансовая компетенция — это прежде всего полномочия парламентов утверждать роспись доходов и расходов государства, а также устанавливать налоги:
— утверждение государственного бюджета (Великобритания, США);
— принятие отдельных законов, регулирующих вопросы финансирования определенных государственных заданий социального, культурного и др. характера (Турция);
— установление налогов (Конституция Болгарии 1991 г.);
— создание внебюджетных фондов (ст. 267 Конституции Индии) и др.
3. Ратификация и денонсация международных договоров.
Ратификация — это окончательное согласие государства на заключение договора, выражаемое в установленной форме.
Денонсация – это выраженное в установленной форме волеизъявление государства, направленное на расторжение договора.
4. Назначение референдумов.
5. Формирование государственных органов и учреждений, назначение либо избрание должностных лиц или участие в этих процессах. Круг таких органов и лиц различен в разных государствах:
— выборы Президента (Греция, Чехия);
— формирование правительства (Италия, Германия, КНР);
— формирование судебной власти (Франция – Высокий суд правосудия, Китай – Верховный народный суд) и др.
Выделяют следующие формы и способы участия парламентов в этой процедуре:
— по собственному усмотрению;
— по представлению других органов или должностных лиц;
— формирование органа целиком без определения его руководителя;
— формирование органа с назначением его руководителя;
— избрание или назначение только руководителя либо также его заместителей;
— формирование части органа;
— участие в составе более широких коллегий, формирующих орган;
— дача согласия на формирование органа или назначение должностного лица.
6. Контроль за деятельностью государственных органов, учреждений и должностных лиц. Формы парламентского контроля в президентских республиках (дуалистических монархиях) и в парламентарных республиках и монархиях различны.
Контроль парламента может иметь политический характер (например, выражение недоверия министру) и юридический (деятельность созданных парламентом следственных комиссий).
В.Е. Чиркин выделяет следующие формы парламентского контроля:
— вопросы к правительству. В регламентах парламентов многих государств предусмотрено особое время и установлена процедура рассмотрения данного вопроса. В президентских республиках и дуалистических монархиях эта форма контроля обычно не используется, хотя бывают исключения (например, Египет);
— дебаты по заранее определенным вопросам и общей политике правительства. Их тему, как правило, предлагает оппозиция, но такие предложения могут исходить и от правительства, стремящегося обеспечить себе поддержку общественного мнения;
— интерпелляция, которая используется только в парламентарных республиках и монархиях, а также в некоторых полупрезидентских республиках. Она предусматривает постановку какого-либо важного, общественно значимого вопроса на пленарном заседании, за которой следует объяснение главы правительства или министра, обсуждение и принятие решения путем голосования. Неудовлетворительная оценка ответа, выражение недоверия и т.п. могут повлечь отставку правительства. В свою очередь, правительство, действуя через главу государства, может добиться роспуска парламента;
— постановка вопроса о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству (решается голосованием);
— доклады и отчеты правительства и министров о своей деятельности на пленарных заседаниях палат;
— парламентские слушания. Эта форма активно используется в президентских и полупрезидентских республиках и крайне редко — в парламентарных государствах;
— парламентские расследования, которые проводят специальные комиссии, созданные парламентом;
— деятельность парламентских комиссаров и других органов при парламенте;
— созыв специальных заседаний парламента для контроля за деятельностью органов исполнительной власти в особых ситуациях (например, при введении чрезвычайного положения);
— импичмент— как правило, это выдвигаемое нижней палатой обвинение президента согласно установленной процедуры, которая может завершиться устранением от власти главы государства;
— контроль за делегированным законодательством.
7. Полномочия в области обороны и безопасности:
— право объявления войны и заключения мира;
— объявление военного положения, полной или частичной мобилизации (Конституции Италии, Германии, США Франции, Швейцарии).
8. Судебные полномочия не типичны для парламентов, но встречаются. Например, палата лордов Великобритании сама является высшей судебной инстанцией. Следственными полномочиями наделены все комитеты парламента США.
Право парламента возбуждать обвинение перед судебными органами против высших должностных лиц.
В некоторых странах парламенты могут создавать специальные судебные органы из своего состава.
9. Право принимать иные нормативные акты помимо законов.
Источник
