Основные методы управления земельными ресурсами
Каждая из функций управления земельными ресурсами формирует совокупность мероприятий, систему элементов, состав и содержание которых определяют специфические для данной функции задачи, а также методы и средства их решения. Объективной основой организации и осуществления управления земельными ресурсами являются экономические, природные, социальные и иные законы. К основным методам управления земельными ресурсами относится землеустройство, государственный земельный кадастр (государственный кадастр недвижимости), мониторинг земель, земельный контроль и др.
Госуда́рственный када́стр недви́жимости — систематизированный свод сведений об учтённом недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населённых пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных Федеральным законом «О государственном кадастре недвижимости» сведений.
В соответствии с Федеральным законом «О землеустройстве» от 18 июня 2001 г. землеустройство — это система мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, (внутрихозяйственное землеустройство).
Землеустройство обязательно проводят в случаях: изменения границ объектов землеустройства; предоставления и изъятия земельных участков; определения границ ограниченных в использовании частей объектов землеустройства;
перераспределения используемых гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства;
выявления нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям.
Землеустройство проводят за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и заказчиков.
Государственный мониторинг земель представляет собой систему наблюдений за состоянием земель, задачей которой является исследование причин и динамики этих процессов. Цель мониторинга земель — сбор данных, которые обеспечивают контроль за их сохранением.
Объектами государственного мониторинга земель являются все земли Российской Федерации независимо от форм собственности, целевого назначения и вида использования.
Задачами государственного мониторинга земель, как указано в Земельном кодексе Российской Федерации (ст. 67), являются:
своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов;
информационное обеспечение ведения государственного земельного кадастра, государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;
Мониторинг земель ведут разными методами и способами. Он включает систему натурных наблюдений, автоматизированную систему (АИС), в которую входят: информационно-поисковая система (АИПС), система обработки данных (АСОД), система комплексной интерпретации данных (АСКИ), прогнозно-диагностическая система (АПДС) и система управления (АСУ).
В современных условиях государству и обществу необходим земельный контроль как инструмент управления, обеспечивающий функционирование правовых механизмов в сфере земельных отношений.
Государственный земельный контроль осуществляют в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Правовую основу госземконтроля составляют Конституция Российской Федерации, земельное, градостроительное, природоохранное, лесное, водное, административное, уголовное, гражданское и иное законодательство Российской Федерации и субъектов РФ, нормативные правовые акты, принимаемые в соответствии со своей компетенцией органами, осуществляющими гоеземконтроль.
Земельным законодательством предусмотрены следующие виды земельного контроля: государственный, муниципальный, общественный и производственный.
Государственный земельный контроль осуществляют специально уполномоченные государственные органы в соответствии с законодательством РФ в порядке, установленном Правительством РФ.
Муниципальный земельный контроль осуществляют органы местного самоуправления или уполномоченные органы, или органы на территории муниципального образования и в соответствии с законодательством РФ в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов самоуправления.
Производственный земельный контроль осуществляют собственник земельного участка, землепользователь, землевладелец, арендатор земельного участка в ходе осуществления хозяйственной деятельности на земельном участке. Этот вид контроля является своеобразным самоконтролем и не касается граждан, которые используют земельные участки для индивидуального жилищного и дачного строительства, садоводства, огородничества и т. п.
Источник
Функции, методы и принципы управления земельными ресурсами
Функции, методы и принципы управления земельными ресурсами
ФУНКЦИИ, МЕТОДЫ И ПРИНЦИПЫ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ
Управляют земельными ресурсами по двум направлениям: прямому и опосредованному. Первое связано с созданием конкретных форм и условий землепользования (пространственные характеристики земельных участков, размещение инженерных сооружений, поселений, производственных и рекреационных центров, изменение состояния земель) и имеет дискретный характер. Второе определяет рамки (пределы) в использовании земли, создавая нормативно-правовую базу (рис. 2.3). Опосредованное управление в отличие от прямого осуществляют постоянно.
Систему прямого управления земельными ресурсами, в свою очередь, подразделяют на следующие виды функций:
— на общие функции, включающие планирование, организацию, координацию, регулирование, распоряжение, учет и контроль. При осуществлении этих функций происходят распоряжение трудовыми, материальными и денежными ресурсами, оперативное управление землеустроительным и земельно-кадастровым производством;
— специальные, обеспечивающие организационное воздействие на специальные стороны деятельности предприятий (технологическая подготовка и т. д.);
— вспомогательные, включающие обслуживающие процессы общего и специального управления (делопроизводство, хозяйственное обслуживание, охрана).
К конкретным действиям, реализующим общие функции прямого управления земельными ресурсами, можно отнести:
— сбор и анализ данных об объекте управления, управляемых процессах: изучение свойств земли (полевые обследования, инвентаризация земель), ведение земельного кадастра (регистрация, учет, оценка) и мониторинга земель, создание и ведение геоинформационных (ГИС) и земельно-информационных систем (ЗИС);
— выработку управленческого решения: зонирование территории, прогнозирование, планирование и проектирование использования земель;
— реализацию управленческого решения: государственное перераспределение земель (изъятие, отвод), организацию и финансирование мероприятий по изменению свойств земли, обустройству и оформлению землепользовании, регулирование рыночного оборота земель, экономическое стимулирование рационального землепользования;
— контроль за функционированием сформированного процесса и его корректировку: контроль за использованием земель и соблюдением земельного законодательства, разрешение земельных споров, связанных с реализацией управленческого решения и функционированием созданной системы организации использования земель.
Таким образом, функции прямого управления проявляются в системе конкретных мероприятий, выполняемых разными организациями в разные сроки (например, при исследовании земельного фонда выполняют следующие мероприятия: космические, аэрофотогеодезические и наземные геодезические изыскания; почвенные, геологические, гидрогеологические, геоботанические, химические, радиационные и иные обследования; инвентаризацию земель; при ведении земельного кадастра — регистрацию земельных участков, их количественный и качественный учет, бонитировку почв и экономическую оценку земель, оценку иных объектов недвижимости, связанных с землей; при создании и ведении ГИС — создание информационной базы данных и цифровых моделей местности, поддержание их на современном уровне. Зонирование территории можно производить по результатам проведения определенных изысканий и обследований, оценочных работ. Прогнозирование, планирование, проектирование оформляют в виде отдельных документов, генеральных схем, технико-экономического обоснования и документации, схем, планов, карт, проектов, разрабатываемых как для всей системы землепользования, так и по отдельным проблемам).
Государственное перераспределение земель включает изъятие, конфискацию, отвод, формирование фондов земель. Рыночный оборот земель регулируют непосредственно их продажей, покупкой, сдачей в аренду, регулированием цен и налогов. Для изменения состояния и качества земель организуют и финансируют следующие мероприятия: рекультивацию, дезактивацию, мелиорацию земель, инженерную защиту земель, обустройство земель и др.
Экономическое стимулирование рационального землепользования заключается в налогообложении, кредитовании, квотировании производственной деятельности, лимитировании использования природных ресурсов.
Принятие решения связано с большим числом возможных комбинаций потенциальных управленческих действий. Основные этапы принятия решения по управлению земельными ресурсами следующие:
— определение условий объекта управления и связанных с ним структур;
— определение круга пользователей;
— определение запросов землепользователей;
— исследование поведения потребителей предполагаемого управленческого решения и действия;
— накопление, систематизация и анализ данных об объекте управления;
— расчет возможной эффективности;
— расчет фактической эффективности или ее моделирование;
— выбор варианта и принятие управленческого решения.
Определяющий этап — постановка задачи и принятие управленческого решения. Последнее предполагает определение критерия и выявление условий объекта управления, что наглядно показано на рисунке 2.4
На формирование системы управления земельными ресурсами влияют: экономическая стабильность в обществе и регионе; общее состояние законодательной базы; информационное обеспечение; время принятия решения; форс-мажорные обстоятельства и т. д.
К условиям управления можно отнести:
— соответствие задач управления федеральному и региональному законодательству;
— формирование системы взаимодействия исполнительных и законодательных органов власти;
— обеспечение укомплектованности кадрами;
— повышение степени обучения специалистов (управленцев и исполнителей);
— обеспечение картографическими материалами необходимого масштаба;
— проведение повсеместной инвентаризации земель, землеустройства, кадастра, мониторинга земель, их охрану;
— автоматизацию ведения процесса управления и ведения государственного земельного кадастра;
— возможность адаптации входящих автоматизированных информационных систем (АИС) к условиям объекта управления и др.
В представленном алгоритме принятия решения могут быть приняты следующие условия: задача — достижение максимального результата, определяемого целью управления, при оптимальном расходовании всех используемых ресурсов; критерии: увеличение доходной части бюджета; экономия бюджетных средств; снижение затрат времени; показатели: затратные; доходные; период сбора информации: месячный; квартальный; годовой; пятилетний; по необходимости; методы исследования: аналитический; экспертных оценок; корреляционно-регрессионный; кластерный анализ; метод нейронных сетей; экономико-математическое моделирование и др. Результаты анализа методов, которые могут быть использованы при постановке задачи и определении эффективности управленческих решений, приведены в таблице 2.1.
При опосредованном управлении к числу функций относятся: изучение земельных отношений, состояния земельного законодательства и их мониторинг; разработка и принятие законодательных актов (законов, решений, постановлений) и нормативов использования земли; реализация мероприятий по изменению системы землепользования, предусмотренных в законодательных актах; совершенствование землепользования, зонирования территории, нормирования использования земли; государственный контроль за соблюдением земельного законодательства; разрешение земельных споров, связанных с введением и функционированием земельного законодательства и нормативов использования земли.
К числу обеспечивающих подсистем управления относится также подсистема государственной кадастровой оценки земельных участков и иных объектов недвижимости, так как принятие управленческих решений по использованию земли требует расчета ее экономического потенциала.
Таким образом, в системе управления земельными ресурсами может быть выделено несколько подсистем с точки зрения их значения в процессе выработки и реализации управленческих решений:
— подсистема правового, организационного и экономического обеспечения (земельный учет, регистрация прав на земельные участки, оценка земельных участков и земельных массивов), создающая необходимую методическую базу и инфраструктуру управленческих решений;
— подсистема массового регулирования (налогообложение земли, зонирование территорий, регулирование деятельности профессиональных участников сферы управления земельной недвижимостью), обеспечивающая воздействие органов управления на множество субъектов прав на землю, землепользователей и через них на функционирование и развитие землепользования региона;
— подсистема индивидуального регулирования, предназначенная для воздействия на отдельные земельные участки или отдельных субъектов социально-экономической деятельности.
Реализуют управленческие решения, особенно при непосредственном управлении, с помощью директивного, правового, экономического методов.
Административный (директивный) метод связан с принятием и реализацией непосредственных управленческих решений-директив. Этот метод основан на реализации государством своих функций по управлению, отраженных в законодательстве. Это акты прямого действия: изъятие, отвод, зонирование, мероприятия по изучению земель и их реализация.
Правовой метод проявляется при опосредованном управлении, когда создаваемое законодательство и нормативы использования земель вынуждают субъектов земельных отношений принимать нужные государству решения.
Экономический метод предполагает создание экономических стимулов и показателей, обеспечивающих реализацию государственной политики в области землепользования (рис. 2.5).
Вышеперечисленные требования и функции управления земельными ресурсами обеспечивают формирование принципов, характеризующих определенную объективную связь в системе.
К общим принципам относят:
1. Приоритет государственного управления земельными ресурсами. Система УЗР функционирует на трех взаимосвязанных уровнях: федеральном, субъектов Федерации и муниципальном (местном), комплексно реализующих единую государственную земельную политику. Такой подход обеспечивает защиту прав собственности и владения землей, охрану земель, эффективное развитие инфраструктуры на любых территориях, надежное функционирование системы налогообложения земли, формирует порядок продажи или сдачи в аренду государственных и муниципальных земель.
Статус земли как всеобщего условия труда, средства производства и иной социальной деятельности объективно определяет целесообразность данного принципа. Вытекая из территориального верховенства государства (неотъемлемого элемента государственного суверенитета), государственное управление землями распространяется как на неиспользуемые, так и на находящиеся в пользовании земли независимо от форм прав на них.
Важнейшие элементы государственного управления земельными ресурсами — проведение рационального землеустройства, организация и ведение государственного земельного кадастра, регистрация прав на землю и формирование земельного оборота, кадастровая оценка земли, информационное обеспечение и подготовка кадров, государственный земельный контроль.
2. Дифференцированный подход к управлению землями разных категорий и регионов. Согласно этому подходу обеспечивать правовое управление землями должны с учетом их экономических, природных и социальных особенностей.
3. Принцип рационального использования земель. Земельная политика государства должна ориентироваться на формирование комплекса факторов, обеспечивающих рост эффективности производства. Так, без крупных капитальных вложений в мероприятия по мелиорации земель, повышению культуры земледелия, использованию средств защиты растений и других действий не может быть эффективного сельскохозяйственного землепользования.
Представляя собой единое эколого-экономическое понятие, рациональное использование земли увязывает воедино достижение необходимого эффекта, получаемого от хозяйственной эксплуатации земли при достаточных затратах, с одновременным ее сохранением и улучшением в процессе использования. Поэтому важной целью рационального использования земель являются обеспечение охраны земли как важнейшего природного ресурса, создание правовых, экономических, организационно-технологических и других условий для воспроизводства и повышения плодородия почв.
4. Единство управления земельными ресурсами и управления территориями. Оно определяет, что земля является важнейшим фактором эффективного развития территории. Незаменимость и ограниченность земли как компонента природы, средства производства, территориального базиса и объекта недвижимости, возрастающие потребности общества и промышленности в сырье, а также необходимость отвода территорий для размещения объектов промышленной и социальной инфраструктуры требуют: а) рационального распределения и перераспределения земельных ресурсов между отраслями хозяйственного комплекса; б) создания организационно-территориальных условий, способствующих эффективному использованию и охране земли; в) формирования экономического механизма, определяющего целесообразность получения земельного участка для каждой отрасли и сферы хозяйственного комплекса соответствующей площади и качества.
5. Организационная согласованность использования земель и управления территориями. Этот принцип заключается в том, что управляющая система должна обеспечивать повышение эффективности системы объектов и субъектов земельных отношений, выполнение ими определенных прав и обязанностей по использованию земельных ресурсов, формирование правильной организации системы управления для нормального функционирования хозяйственного комплекса территории в целом. Кроме того, структура управления земельными ресурсами и численность аппарата управления на всех уровнях должны формироваться с учетом объема работ и содержания управленческих решений.
6. Систематическое совершенствование функций и методов управления земельными ресурсами. Оно обеспечивается внедрением достижений научно-технического прогресса в систему управления земельными ресурсами. Так, земельный кадастр развился от простейшего описания монастырских, церковных и других землевладений до государственного земельного кадастра, включающего в себя государственную регистрацию землевладений и землепользований, количественный и качественный учет земель, бонитировку почв, кадастровую оценку земель.
7. Экономически эффективное сочетание государственного, регионального и муниципального управления земельными ресурсами. Его обеспечивают вертикальным и горизонтальным разделением властных полномочий между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями.
8. Разграничение функций по управлению ресурсами между органами исполнительной и представительной власти одного административно-территориального уровня. Законодательная база должна определять компетенцию органов исполнительной и законодательной власти, так как отсутствие разграничения приводит к ухудшению управления, что отрицательно сказывается на эффективности системы.
9. Разделение функций между различными ведомствами на федеральном, региональном и муниципальном уровнях (например, между территориальными органами Росземкадастра, органами архитектуры, жилищно-коммунального хозяйства и управления государственным имуществом). Для выполнения этого принципа необходимо разграничение функций различных органов по управлению земельными ресурсами.
10. Правовая обеспеченность управления земельными ресурсами [Земельный и Гражданский кодексы Российской Федерации, Законы РФ «О плате за землю», «О землеустройстве», «Об ипотеке», «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и т. д.]. Только при наличии необходимой нормативно-правовой базы государство может управлять земельными ресурсами в условиях формирования рыночных отношений. При этом необходимо обеспечить соответствие законодательству Российской Федерации законов и иных нормативно-правовых актов, принятых субъектами Российской Федерации и местными органами власти и управления, а также соответствие земельному законодательству РФ и ее субъектов законодательной базы других отраслей, связанных с регулированием земельных отношений (Градостроительный кодекс, Водный кодекс, Лесной кодекс, Закон РФ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и др.).
11. Принцип организационного и экономически рационального соотношения централизации и децентрализации. Этот принцип способствует разделению стратегических, тактических и текущих задач в управлении.
К частным принципам УЗР можно отнести:
1. Принцип организационной, финансовой и кадровой обеспеченности системы УЗР, который подразумевает наличие специальных органов управления земельными ресурсами с оптимальной численностью и финансированием, особенно для муниципального уровня, проводящих основной объем работ по управлению земельными ресурсами. Это обеспечит качественное проведение работ определенных видов на конкретных территориях, в которых заинтересовано государство.
2. Принцип управляемости предполагает рациональное соотношение управленческих и управляемых структур, их штатной численности, рациональную степень загрузки структур, принимающих решения и обеспечивающих их выполнение.
3. Принцип соответствия субъекта и объекта заключается в том, что структура субъекта управления должна формироваться, исходя из особенностей земельных ресурсов (страны, региона, города и т. д.) как объекта управления. Состав органов управления, взаимосвязь между ними определяются спецификой функционирования как отдельных структур звеньев управления, так и системы в целом.
4. Принцип изменяемости — способность органов управления земельными ресурсами на основе требований гибкости и адаптивности учитывать изменения внешних и внутренних экономических, социальных, правовых и иных условий.
5. Принцип специализации — формирование структуры и органов управления должно обеспечить технологическое разделение процессов управления при одновременном сокращении числа уровней управления и объединения управленческих работ с повторяющимися операциями, однородностью приемов и методов их выполнения (плановые, бухгалтерские, учетные и т. д.).
6. Принцип иерархичности предполагает необходимость создания структуры управления с учетом обязательности выполнения решений и постановлений вышестоящих структур нижестоящими органами.
7. Принцип экономичности заключается в том, что планируемый эффект должен достигаться при минимально возможных затратах на управленческий аппарат, экономном использовании трудовых, материальных и финансовых ресурсов производства.
Источник
