Что нужно сделать для скорейшего решения проблемы бездомных животных?
Более двух лет прошло с момента принятия Федерального закона «Об ответственном обращении с животными» от 27 декабря 2018 г. №498-ФЗ (далее – «Закон»). Прошедшее с момента вступления Закона в силу время показало, что накопился целый комплекс проблем, препятствующих реализации его положений – как связанных с пробельностью и противоречивостью правового регулирования, так и с вопросами организационного и финансового характера. Данное исследование разделено на две части, в зависимости от уровня, на котором должны разрешаться соответствующие вопросы – первая часть посвящена анализу федерального законодательства и практики его применения, вторая – региональному и муниципальному.
Вначале стоит еще раз напомнить о том, почему Законом был введен метода «ОСВВ» (отлов – стерилизация — вакцинация – возврат) как способ обращения с безнадзорными домашними животными.
В условиях, когда в крупном российском городе на улицах могут находиться тысячи собак и кошек, поместить их всех в приюты и, тем более, содержать до естественной смерти, практически невозможно ни организационно, ни финансово. Безвозвратный отлов как с помещением в приюты, так и в случае массовой эвтаназии отловленных животных, продемонстрировал свою неэффективность, т.к. в отсутствие надлежащих механизмов, призванных минимизировать источники возникновения проблемы, на место отловленных животных неизбежно приходят новые, и отлов становится лишь очередным способом «освоения» бюджетных средств.
Поэтому введение модели «ОСВВ» представляется объективно обоснованным, но все же временным и вынужденным решением. Отказаться от него будет возможно лишь тогда, когда в полной мере заработают меры, направленные на ликвидацию причин проблемы. И метод «ОСВВ» и приюты сами по себе проблему бездомных животных не решают и решить не могут. Они выступают лишь дополнением к жесткому государственному контролю за разведением и содержанием животных. Без борьбы с источниками проблемы ее решение обречено на провал.
Данное исследование разделено на две части, в зависимости от уровня, на котором должны разрешаться соответствующие вопросы – первая часть посвящена анализу федерального законодательства и практики его применения, вторая – региональному и муниципальному.
1. Федеральный уровень
Деятельность человека как причина существования проблемы
Одной из основных причин появления на улице бездомных животных является выбрасывание домашних животных их владельцами. Последние оправдывают свои действия самым разнообразным образом — неожиданно возникшей аллергией, переездом, невозможностью содержать животное и даже ненужностью подаренного им питомца.
Статьи 9 и 13 Закона закрепили обязанности владельцев животных по обеспечению надлежащего ухода за животными и установили запрет на выбрасывание животного в случае отказа от собственности на него или невозможности его дальнейшего содержания – в этом случае владелец обязан передать животное новому владельцу или отдать в приют. Однако очевидно, что данные нормы перестанут носить характер декларативных лишь при условии введения юридической ответственности за их нарушение и реального ее применения. Для этого необходимо внесение соответствующих изменений в УК РФ и КоАП РФ, которые, к сожалению, до сих пор не внесены, несмотря на столь длительный период, прошедший с момента принятия Закона.
Закрепление обязанностей владельцев животных невозможно без одновременного создания эффективного механизма их регистрационного учета, контроля и надзора также останется лишь декларацией. Однако в тексте Закона отсутствует требование обязательной регистрации домашних животных, что также подтверждает декларативность запрета их выбрасывания, т.к. создает ситуацию невозможности точно идентифицировать владельца животного.
В этой связи предлагается дополнить ст. 13 Закона пунктом 8 следующего содержания: «8. Домашние животные-компаньоны подлежат обязательному регистрационному учету в единой базе данных в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Регистрационные данные домашних животных-компаньонов, в том числе сведения об их владельцах должны размещаться на животном с помощью чипирования и (или) нанесения несмываемых меток, а также содержаться на ошейниках или осуществляться иным доступным для визуальной идентификации животного и его владельца способом».
Кроме того, необходимо внесение в КоАП РФ необходимых мер административной ответственности за уклонение от регистрации домашних-животных-компаньонов.
Все это в совокупности приведет к снижению числа случаев выбрасывания домашних животных и их потомства на улицы, а также облегчит поиск потерявшихся животных.
Ключевой причиной существования проблемы бездомных животных является избыток («перепроизводство»), владельческих домашних животных-компаньонов, дисбаланс между числом рожденных кошек и собак и желающими их взять к себе. Необходимо скорейшее внесение изменений и дополнений в законодательство, направленных на ограничение и контроль разведения и торговли домашними животными путем лицензирования соответствующей деятельности и введения обязанности владельцев кошек и собак по их стерилизации.
Предлагаю дополнить ст. 13 Закона пунктом 9 следующего содержания: «9. Владельцы домашних животных-компаньонов обязаны обеспечивать их стерилизацию по достижении возраста, позволяющего провести данную процедуру, кроме случаев разведения животных в качестве предпринимательской деятельности, подлежащей лицензированию в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 2011 года №99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Пункт 54 статьи 25 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» необходимо изложить в следующей редакции: «деятельность по содержанию и использованию животных в зоопарках, зоосадах, цирках, зоотеатрах, дельфинариях, океанариумах, а также деятельность по разведению животных-компаньонов и торговле ими».
При этом обеспечивать соблюдение обязанности владельцев домашних животных (не являющихся лицензированными заводчиками) по стерилизации следует не путем привлечения их к административной ответственности, а путем налогового стимулирования – с помощью введения налога на содержание домашних животных и освобождения от него (либо установления налоговой ставки в символическом размере) владельцев стерилизованных питомцев, для чего необходимы соответствующие поправки в Налоговый кодекс РФ.
Строительство приютов для бездомных животных
Пункт 2 ст. 7 Закона устанавливает, что «органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе создавать приюты для животных и обеспечивать их функционирование на территории соответствующего субъекта Российской Федерации», то есть создание приютов и обеспечение их функционирование рассматривается Законом только как право, но не обязанность субъектов РФ.
Формулировка данной нормы привела к тому, что в большинстве субъектов РФ с момента принятия и вступления Закона в силу приюты не были построены, т.к. органы государственной власти субъектов РФ не выделяют для этого соответствующих субвенций при передаче муниципалитетам полномочий по обращению с безнадзорными животными, несмотря на то, что соответствующие обязанности возложены на них п. 82 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ, а согласно ч. 5 ст. 19 того же закона финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.
Это фактически парализовало исполнение норм Закона, регулирующих обращение с безнадзорными домашними животными, т.к. для их реализации требуется содержание значительного числа отловленных животных в приюте на период карантинирования (10 дней), лечения, стерилизации, цикла вакцинации и социальной адаптации, а также поиска владельцев (в общей сложности такое содержание длится порядка одного месяца и более).
В этой связи норму, содержащуюся в п 2. Ст. 7 Закона следует изложить в новой редакции: «2. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны создавать приюты для животных в количестве, необходимом для реализации полномочий в области обращения с животными на территориях муниципальных образований соответствующего субъекта Российской Федерации».
Данное изменение в совокупности с нормой, установленной п. 3 данной статьи, предусматривающей право субъектов РФ наделять отдельными полномочиями в области обращения с животными органы местного самоуправления, обеспечит возможность выделения необходимых субвенций муниципальным образованиям для строительства приютов.
Иные проблемы реализации метода «ОСВВ»
Как уже отмечалось, Закон закрепил переход от безвозвратного отлова бездомных животных к методу «ОСВВ». Признавая переход к методу «ОСВВ» вынужденной и временной мерой, следует подчеркнуть, что выпуск стерилизованных и вакцинированных особей обратно на места обитания должен быть возможен лишь при соблюдении ряда условий.
Во-первых, создание соответствующей инфраструктуры, — установка утепленных будок или организация иных мест, где собаки и кошки могли бы укрыться от непогоды.
Во-вторых, методика возвращения на определенную территорию собак должно быть научно обоснованной, с тем, чтобы избежать сбивания их в стаи.
В-третьих, необходимо обеспечить обязательное ежедневное кормление собак и кошек, возможно, с привлечением волонтёров из числа местных жителей.
В-четвертых, необходимо обеспечить оказание ветеринарной помощи животным, находящимся на улице, в случае травм и болезней, их обязательное чипирование, учет и контроль за перемещением, необходимые для ежегодной ревакцинации, дегельминтизации и антипаразитарной обработки кожных покровов. Животные, возвращенные на улицы по методу «ОСВВ» должны, по существу, перестать быть безнадзорными, т.к. органы государственной власти и местного самоуправления с этого момента берут на себя ответственность за их существование.
Исходя из изложенного, необходимо дополнить «Методические указания по осуществлению деятельности по обращению с животными без владельцев», утв. Постановлением Правительства РФ от 10 сентября 2019 г. №1180, изложив подпункт «в» пункта 4 в следующей редакции «возврат содержавшихся в приютах животных-компаньонов, не имеющих владельцев на прежние места обитания. В отношении собак правила должны содержать научно обоснованную методику возвращения собак на прежние места обитания, с тем, чтобы избежать сбивания их в стаи».
Дополнить пунктом 9 следующего содержания: «В порядке определяются условия создания инфраструктуры, необходимой для нахождения кошек и собак, не имеющих владельцев, на территориях городских и сельских поселений (установка утепленных будок и (или) организация иных укрытий для животных, обеспечение их ежедневного кормления с использованием кормов и (или) пищевых отходов предприятий общественного питания, а также порядок оказания им ветеринарной помощи, ежегодной ревакцинации, дегельминтизации и антипаразитарной обработки кожных покровов».
Данные изменения призваны обеспечить, с одной стороны, соблюдение принципа гуманности, являющегося ключевым для Закона, а, с другой — снижение потенциальной агрессивности собак, находящихся на улицах.
Одновременно с этим необходима разъяснительная работа с населением, с тем, чтобы избежать социальной конфликтности, а также обеспечение выполнения органами полиции задач по профилактике и пресечению жестокого обращения с животными.
Проблемы противодействия жестокому обращению с животными
Реализация принципа ответственного обращения с животными немыслима без обеспечения эффективных мер противодействия жестокости в отношении «братьев наших меньших». Причем с учетом перехода на метод «ОСВВ» при обращении с животными без владельцев значительно возрастает риск жестокого обращения с животными, возвращенными на улицу.
К сожалению, в этой области по-прежнему остаются неразрешенными ряд пробелов в правовом регулировании.
Так, с учетом максимально широкой дефиниции, содержащейся в п. 5 ст. 3 Закона, любое умерщвление животного по основаниям, им не предусмотренным, должно рассматриваться как жестокое обращение. К примеру, утопление владельцами потомства кошек и собак, эвтаназия животных в ветеринарных клиниках и частнопрактикующими ветеринарами по заявлению владельцев.
Однако Закон не содержит универсальной нормы, предусматривающей допустимые основания для умерщвления животного. Часть 11 ст. 16 устанавливает, что животных, содержащихся в приюте, умерщвлять запрещено, кроме случаев необходимости прекращения непереносимых физических страданий. Вполне очевидно, что данная норма относится лишь к ситуации, когда животное находится в приюте.
В этой связи необходимо дополнение ст. 13 Закона пунктом 8 следующего содержания: «Умерщвление домашних животных допустимо лишь в случае необходимости прекращения непереносимых физических страданий нежизнеспособных животных при наличии достоверно установленных специалистом в области ветеринарии тяжелого неизлечимого заболевания животного или неизлечимых последствий острой травмы, несовместимых с жизнью животного. Соответствующая процедура должна производиться специалистом в области ветеринарии гуманными методами, гарантирующими быструю и безболезненную смерть».
Соответственно, п. 11 ст. 16 Закона должен быть изложен в следующей редакции: «Животных, содержащихся в приютах для животных, умерщвлять запрещено, иначе как в случаях, установленных ч. 8 ст. 13 настоящего Федерального закона».
Что же касается уголовной ответственности за жестокое обращение с животными, то не секрет, что сложность собирания доказательственной базы и проведения необходимых экспертиз, да и просто нежелание органов полиции работать по таким делам не способствуют широкому применению ст. 245 УК РФ. Кроме того, сама дефиниция этой нормы очень ограничена и уже не соответствует дефиниции жестокого обращения с животными, содержащимся в Законе.
В этой связи, абзац первый части первой ст. 245 Уголовного кодекса РФ необходимо изложить в следующей редакции: «Жестокое обращение с животным, то есть такое обращение, которое не соответствует требованиям к обращению с животными, установленными федеральным законом, и привело или может привести к гибели, увечью или иному повреждению здоровья животного (включая истязание животного, в том числе голодом, жаждой, побоями и иными действиями, причинившими вред его здоровью), либо неоказание при наличии возможности владельцем помощи животному, находящемуся в опасном для жизни или здоровья состоянии».
Указание в тексте нормы на то, что жестокое обращение с животными должно по своему характеру не соответствовать требованиям к обращению с животными, установленными федеральным законом, позволит ограничить сферу ее действия, в частности вывести из-под нее обращение с сельскохозяйственными и лабораторными животными, отношения в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов.
В последнее время в социальных сетях и СМИ наблюдается массированная атака на гуманизацию законодательства по обращению с животными. Мы видим массу комментариев с призывами к расправе над бездомными животными, целые сообщества и сайты, так называемых догхантеров, где подробно изложены методы и средства уничтожения собак. В СМИ нагнетается истерия по поводу нахождения собак на улицах, проводятся импровизированные «опросы общественного мнения» с постановкой вопросов в духе «Вы за отстрел собак или против?» и т.п. Однако ст. 12 Закона прямо запрещает пропаганду жестокого обращения с животными и призывы к этому.
В этой связи, для реализации положений ст. 12 Закона необходимо введение соответствующего состава административного правонарушения в КоАП РФ и обеспечение государственного надзора по этому направлению в отношении средств массовой информации и ресурсов сети Интернет со стороны органов прокуратуры и Роскомнадзора.
2. Региональный и муниципальный уровни
Как уже было отмечено, полномочия по обращению с безнадзорными животными-компаньонами возложены на органы государственной власти субъектов РФ п. 82 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ. Согласно ч. 5 ст. 19 финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы же местного самоуправления лишь имеют право, но не обязаны осуществлять деятельность по обращению с животными без владельцев в соответствии с п.14 ч. 1 ст. 14.1 и п. 15 ч. 1 ст. 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Отсюда следует, что бюджеты субъекты РФ должны в полной мере обеспечивать финансирование всего спектра мероприятий по обращению с безнадзорными животными. Однако, к сожалению, в ряде субъектов РФ этого не происходит, что препятствует реализации положений Федерального закона «Об ответственном обращении с животными» и увеличивает масштаб проблемы.
Так, обратимся к Постановлению Правительства Оренбургской области от 13 марта 2020 г. №177-пп, определяющему размер базовых нормативов финансовых затрат на осуществление деятельности по обращению с животными без владельцев. Изучение текста данного нормативного правового акта приводит к выводу о том, что далеко не все государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления в соответствии с Законом Оренбургской области от 12 ноября 2014 г. №2703/762-V-ОЗ, финансово обеспечиваются соответствующими субвенциями из областного бюджета.
Указанные в Постановлении базовые нормативы финансовых затрат установлены лишь для реализации следующих мероприятий по обращению с безнадзорными животными:
— содержание до завершения мероприятий по карантинированию, стерилизации, мечению и вакцинации (28 дней);
— умерщвление по основаниям, предусмотренным законом;
— возврат на прежние места обитания.
Однако указанный Закон Оренбургской области устанавливает куда более широкий круг полномочий по обращению с безнадзорными животными, чем то, что предусмотрено базовыми нормативами финансовых затрат. Помимо указанных мероприятий туда отнесены:
— поиск новых владельцев поступившим в приюты для животных животным без владельцев;
— размещение в приютах для животных и содержание в них животных без владельцев, которые не могут быть возвращены на прежние места их обитания, до момента передачи таких животных новым владельцам или наступления естественной смерти таких животных. Напомню, что речь идет как раз о животных (фактически – только о собаках), проявляющих немотивированную агрессию, которых согласно Федеральному закону нельзя возвращать на улицу, а следует содержать в приюте пожизненно.
Кроме того, в соответствии с пунктом 29 Правил организации деятельности приютов для животных и норм содержания животных в них на территории Оренбургской области, утвержденных Постановлением Правительства Оренбургской области от 13 марта 2020 г. №176-пп, отловленные животные подлежат стерилизации лишь по достижении ими возраста 6 месяцев, то же самое касается беременных женских особей, от которых был получен приплод в период карантинирования.
Очевидно, что невозможно возвратить на улицу также больных животных как минимум до момента их выздоровления. Иное толкование противоречило бы установленному Законом принципу гуманности.
Подпункт 5 п. 1 ст. 17 Федерального закона «Об ответственном обращении с животными» указывает, что деятельность по обращению с животными без владельцев осуществляется в целях, в том числе «оказания помощи животным, находящимся в опасном для их жизни состоянии». Однако региональные нормативные правовые акты могут не содержать необходимых положений. Так, согласно Постановлению Правительства Оренбургской области от 26 марта 2015 г. №198-п «Об утверждении порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев» стерилизованные животные, имеющие неснимаемые или несмываемые метки, отлову не подлежат, «за исключением животных, проявляющих немотивированную агрессивность в отношении других животных или человека». Таким образом, сбитая автомобилем или покалеченная живодерами собака или кошка, которая уже была ранее стерилизована, биркована и отпущена на улицу, будет просто лежать и истекать кровью на глазах у детей.
Отсюда необходимо абзац второй пункта 9 «Порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев» дополнить следующим образом: «а также в случае необходимости оказания животному ветеринарной помощи».
Подводя итог данному разделу, можно сделать вывод, что на данный момент Оренбургская область не финансирует ни мероприятий по поиску новых владельцев животным, ни лечение поступивших в приют больных животных, ни содержание животных свыше 28 дней, возврат на улицы которых невозможен по разным причинам, не говоря уже о строительстве приютов, без которых выполнение программы «ОСВВ» не возможно в принципе.
Необходимо незамедлительно решать эти вопросы и обеспечивать финансирование путем предоставления субвенций органам местного самоуправления в объеме, необходимом для полной реализации полномочий, переданных последним.
Что же касается самого размера выделяемых на эти цели средств, то необходимо отметить, что для обеспечения эффективности метода «ОСВВ» и ощутимого сокращения численности бездомных животных по мнению специалистов в этой области необходимо стерилизовать не менее 70% женских особей в максимально короткий срок (в идеале — от 3 до 6 месяцев). На 2020 год из областного бюджета было выделено для г. Оренбурга 2,25 млн. рублей, достаточных лишь для отлова, временного содержания, вакцинации, маркирования и возврата в места обитания лишь 300 собак, тогда как в городе Оренбурге по разным данным обитает от 3 до 10 тысяч собак. Впрочем, никакого научного и тщательного подсчета их не производилось – эти цифры весьма примерны. Но и их достаточно для того, чтобы понять, что размер средств, выделяемых для решения этой проблемы, не в состоянии обеспечить сколько-нибудь заметного снижения численности безнадзорных собак на территории города. Именно на первом этапе реализации программы «ОСВВ» необходимо выделять максимально возможный объем денежных средств, чтобы достичь объемов и темпов стерилизации, указанных выше. Иначе говоря, для стерилизации в течение года 3000 особей понадобится уже 22 млн. рублей.
Однако за счет массовой стерилизации и введения дополнительных мер, направленных на купирование источников поступления собак на улицу, о которых было сказано выше, с каждым годом популяция бездомным животных будет уменьшаться, как и размер необходимого для соответствующих мероприятий финансирования. В конечном счете, за 5-7 лет при условии полной реализации всех указанных мер число бездомных животных на улицах российских городов будет сведено к минимуму и станет возможным переход к наиболее «цивилизованной» системе безвозвратного отлова и содержания животных в приютах.
Источник
