Способы разграничения полномочий между государственными органами
Статья 26.7. Принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий
1. Заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В договоре о разграничении полномочий устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий.
2. Языком договора о разграничении полномочий является русский язык. По договоренности сторон договор о разграничении полномочий может быть составлен и подписан на русском языке и государственном языке республики в составе Российской Федерации.
3. Порядок подготовки и предварительного согласования проекта договора о разграничении полномочий федеральными органами государственной власти определяется Президентом Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом. Порядок подготовки проекта договора о разграничении полномочий исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации до его внесения в федеральные органы государственной власти определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с настоящим Федеральным законом.
4. Проект договора о разграничении полномочий, подготовленный и согласованный в установленном в соответствии с настоящей статьей порядке, представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) для одобрения.
Проект договора о разграничении полномочий одобряется или отклоняется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимаемым большинством голосов от установленного числа депутатов. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) сообщает о результатах рассмотрения проекта договора о разграничении полномочий в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации Президенту Российской Федерации.
5. Орган государственной власти субъекта Российской Федерации, не являющийся стороной договора о разграничении полномочий, вправе получить по своему запросу проект данного договора до одобрения указанного проекта и внести в него свои предложения и замечания.
6. В случае внесения изменений и (или) дополнений в одобренный законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации проект договора о разграничении полномочий или отклонения его отдельных положений проект договора о разграничении полномочий подлежит повторному предварительному согласованию и одобрению в порядке, установленном в соответствии с пунктами 3 и 4 настоящей статьи.
7. Договор о разграничении полномочий подписывается Президентом Российской Федерации и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
8. Президент Российской Федерации в течение десяти дней после подписания договора о разграничении полномочий вносит в Государственную Думу проект федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий.
9. Договор о разграничении полномочий вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий, если указанным федеральным законом не установлено иное.
Договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона и может быть изменен, его действие может быть приостановлено только путем внесения в него изменений и (или) дополнений в порядке, установленном настоящим Федеральным законом для заключения и вступления в силу договора о разграничении полномочий.
10. Срок действия договора о разграничении полномочий не может превышать десять лет.
11. Досрочное прекращение действия (далее — расторжение) договора о разграничении полномочий возможно по взаимному согласию сторон или на основании решения суда.
Расторжение договора о разграничении полномочий по взаимному согласию сторон и (или) продление срока действия данного договора осуществляются в порядке, установленном настоящим Федеральным законом для заключения и вступления в силу договора о разграничении полномочий.
Расторжение договора о разграничении полномочий по инициативе одной из сторон возможно в случае установленного вступившим в силу решением федерального суда нарушения другой стороной положений договора о разграничении полномочий. Решение федерального суда является основанием для принятия Президентом Российской Федерации или высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) решения о расторжении договора о разграничении полномочий по инициативе одной из сторон.
Решение о расторжении договора о разграничении полномочий по инициативе одной из сторон может приниматься не позднее чем через тридцать дней со дня вступления в силу соответствующего судебного решения и подлежит официальному опубликованию. В этом случае федеральный закон об утверждении договора о разграничении полномочий признается утратившим силу со дня официального опубликования соответствующего решения о расторжении договора о разграничении полномочий.
Источник
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами гос.власти РФ и ее субъектов. Принципы федерации в России
Согласно ч. 3 ст. 5 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ является одним из конституционных принципов российского федерализма.
Предмет ведения субъекта РФ — сфера общественных отношений, регулирование которых отнесено Конституцией РФ к компетенции субъектов РФ.
Существуют два основных способа регулирования отношений между Российской Федерацией и ее субъектами: конституционно-правовой и договорный.
Конституционно-правовой способ разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ заключается в том, что именно в Конституции РФ устанавливаются перечни предметов ведения и полномочий Российской Федерации, совместного ведения России и ее субъектов и исключительного ведения субъектов РФ.
В ст. 71 и 72 Конституции РФ содержится закрытый перечень предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, который может быть изменен только в порядке, предусмотренном для внесения поправок в Конституцию РФ. Согласно ст. 73 Конституции РФ остальные предметы ведения отнесены полностью к ведению субъектов РФ, т.е. использован остаточный принцип определения полномочий.
Правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации осуществляется федеральными конституционными законами и федеральными законами, имеющими прямое действие на всей территории РФ.
Предметы ведения и полномочия Российской Федерации, закрепленные в 18 пунктах ст. 71 Конституции РФ, условно можно разделить на следующие группы:
1. Государственного строительства или учредительные.
2. Законодательные и правоохранительные.
5. Внешнеполитические и внешнеэкономические.
6. По конкретизации статуса личности (гос. награды, гражданство, амнистия и др.).
По вопросам, отнесенным ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, издаются два вида федеральных законов:
1) федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования;
2) федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти.
К предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, установленным в 14 пунктах ст. 72 Конституции РФ, относятся:
1. Учредительные (установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечение соответствия конституций и законов субъектов Конституции РФ и федеральным законам и др.).
2. Правозащитные и правоохранительные (защита прав и свобод человека и гражданина, законность, общественная безопасность, борьба с катастрофами, эпидемиями, охрана окружающей среды и др.).
3. Законодательные (административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды).
4. Социально-экономические (разграничение государственной собственности, образование, здравоохранение, социальная защита и др.).
5. Внешнеполитические (международные связи субъектов и др.).
Договорный способ разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и ее субъектами (ч. 3 ст. И Конституции РФ). Общие принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта РФ закреплены в ст. 26.7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Согласно положениям данного Закона заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в одном случае: если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ.
Закон предусматривает досрочное прекращение действия договора о разграничении полномочий, которое возможно по двум основаниям:
— по взаимному согласию сторон;
— по решению суда.
Помимо двусторонних договоров о разграничении полномочий могут заключаться соглашения о передаче части полномочий федеральных органов исполнительной власти исполнительным органам государственной власти субъекта РФ и наоборот. Передача полномочий в обоих случаях не должна противоречить Конституции РФ, федеральным законам, а также конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ.
Федеральные органы исполнительной власти, передавшие путем заключения соглашений осуществление части своих полномочий соответствующим исполнительным органам власти субъекта РФ, контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий.
Статья 1 Конституции РФ определяет Россию как федеративное государство, а ст. 5 констатирует, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов равноправных субъектов Российской Федерации.
В составе Российской Федерации в соответствии со ст. 65 Конституции РФ находится 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, одна автономная область и 10 автономных округов.
Статья 5 Конституции РФ определяет основополагающие принципы, на которых строится российский федерализм.
1. Государственная целостность Российской Федерации. Государственная целостность — неотъемлемый признак суверенного государства. Государственная целостность федеративного государства гарантируется тем, что государственный суверенитет как верховенство и независимость государственной власти на всей своей территории и в международных отношениях принадлежит только Федерации, но не ее субъектам. Субъекты Федерации не имеют право выхода (сецессии) из Российской Федерации. Российская Федерация имеет единую территорию в пределах государственной границы, единое гражданство, Конституцию, единое экономическое пространство.
2. Единство системы государственной власти. Данный принцип означает как общие основы построения органов государственной власти Федерации и субъектов, так и проведение общей государственной политики.
Принцип единства системы государственной власти выражается прежде всего в единстве системы органов государственной власти. В соответствии со ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. В рамках единой системы органов исполнительной власти Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ст. 85 Конституции РФ).
Система органов судебной власти в Российской Федерации в большей своей части является централизованной. Согласно ст. 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» к федеральным судам относятся Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции субъектов Российской Федерации, районные суды, военные и специализированные суды, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов Российской Федерации.
3. Провозглашение равноправия субъектов Российской Федерации. Конституция РФ в ст. 5 закрепляет, что Российская Федерация состоит из равноправных субъектов Российской Федерации (ч. 1), а также, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны. Равноправие субъектов Российской Федерации означает равные возможности в обладании и осуществлении правами и обязанностями. Естественно, различные субъекты Российской Федерации обладают различными экономическими, социальными и политическими особенностями, что создает различие в их правовом статусе, то есть наличном объеме реализуемых субъектом Российской Федерации прав и обязанностей.
Равноправие субъектов Российской Федерации является только провозглашенным и не подтверждается дальнейшим конституционным регулированием и политико-правовой практикой федеративных отношений:
1) в ст. 5 Конституция РФ называет республики государствами, предоставляя им право иметь свои конституции. Остальные субъекты Российской Федерации вправе иметь только уставы. Конституция РФ (ст. 66) устанавливает, что устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта
Российской Федерации. В отношении порядка принятия конституций республик такого ограничения не установлено — они могут быть приняты и на республиканском референдуме;
2) в соответствии со ст. 68 Конституции РФ республики вправе устанавливать свои государственные языки. Такое право не предоставлено автономной области и округам, также образованным по национальному признаку;
3) республики в соответствии с ч. 2 ст. 2 Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации» вправе иметь свое гражданство: граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики в составе Российской Федерации, являются одновременно гражданами этой республики;
4) ст. 66 Конституции РФ предусматривает, что автономные округа могут входить в состав края или области, то есть находиться в составе иного субъекта Российской Федерации. При этом территория и население автономного округа включаются в состав территории и населения края или области;
5) практика заключения двухсторонних соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации. Такие договоры заключены не со всеми субъектами Российской Федерации и, таким образом, отношения с одной группой субъектов регулируются помимо Конституции РФ, многостороннего Федеративного договора еще и двухсторонними договорами, а другая группа субъектов руководствуется только Конституцией РФ и федеративным договором. Кроме того, содержание двухсторонних договоров с разными субъектами Российской федерации существенно различается между собой.
4. Равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации. Право народов на самоопределение является общепризнанным принципов международного права, установленным в Уставе ООН, Международных пактах о гражданских и политических правах и об экономических, социальных и культурных правах. Однако Конституция РФ, закрепляя принцип самоопределения народов в Российской Федерации, имеет в виду не самоопределение их в виде государственности, то есть отделения от Российской Федерации с созданием собственного государства. Данный принцип закрепляется Конституцией РФ как принцип федерализма и относится к народам (населению) субъектов Российской Федерации как территориально-политическим общностям. Право самоопределения народов как принцип российского федерализма следует отграничивать от права наций на самоопределение как принцип международного права. Во втором случае нация выступает как территориально-политическая общность, формирующая суверенное государство. В этом смысле можно говорить о «российской нации», «российском народе» как о совокупности всех проживающих на территории Российской Федерации граждан (независимо от национальности).
5. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Существование двухуровневой системы органов государственной власти в Российской Федерации предполагает определение перечней вопросов, решаемых на каждом уровне. В Российской Федерации предметы ведения между Федерацией и субъектами разграничиваются путем установления предметов исключительного ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов, а также заключения договоров и соглашений.
При разграничении предметов ведения и полномочий должны соблюдаться следующие основные принципы:
1) конституционность: законы и иные нормативно-правовые акты РФ и субъектов РФ, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией РФ предметы ведения РФ и предметы совместного ведения. Указанные акты не могут быть приняты, если их принятие ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта РФ, ущемлению или утрате признаваемых и гарантируемых Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности РФ и единств системы государственной власти в РФ;
2) верховенство Конституции РФ и законов РФ: в случае несоответствия положений договоров и соглашений положениям Конституции РФ и федеральных законов по предметам исключительного ведения РФ и предметам совместного ведения действуют положения Конституции и законов РФ;
3) равноправие субъектов РФ при разграничении предметов ведения и полномочий;
4) недопустимость ущемления прав и интересов субъектов РФ: при разграничении предметов ведения и полномочий в отношении одного из субъектов РФ недопустимо ущемление прав и интересов других субъектов РФ;
5) согласование интересов федерации и интересов субъектов РФ в процессе принятия федеральных законов, законов субъектов РФ, заключения договоров и соглашений;
6) добровольность заключения договоров и соглашений;
7) обеспеченность ресурсами: при разграничении предметов ведения и полномочий решается вопрос об обеспечении соответствующих органов государственной власти финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами, необходимыми для осуществления указанными органами своих полномочий;
8) гласность заключения договоров и соглашений.
Источник
