Способы разграничения полномочий федерации

Способы разграничения полномочий федерации

Статья 26.7. Принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий

1. Заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В договоре о разграничении полномочий устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий.

2. Языком договора о разграничении полномочий является русский язык. По договоренности сторон договор о разграничении полномочий может быть составлен и подписан на русском языке и государственном языке республики в составе Российской Федерации.

3. Порядок подготовки и предварительного согласования проекта договора о разграничении полномочий федеральными органами государственной власти определяется Президентом Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом. Порядок подготовки проекта договора о разграничении полномочий исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации до его внесения в федеральные органы государственной власти определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с настоящим Федеральным законом.

4. Проект договора о разграничении полномочий, подготовленный и согласованный в установленном в соответствии с настоящей статьей порядке, представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) для одобрения.

Проект договора о разграничении полномочий одобряется или отклоняется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимаемым большинством голосов от установленного числа депутатов. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) сообщает о результатах рассмотрения проекта договора о разграничении полномочий в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации Президенту Российской Федерации.

5. Орган государственной власти субъекта Российской Федерации, не являющийся стороной договора о разграничении полномочий, вправе получить по своему запросу проект данного договора до одобрения указанного проекта и внести в него свои предложения и замечания.

6. В случае внесения изменений и (или) дополнений в одобренный законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации проект договора о разграничении полномочий или отклонения его отдельных положений проект договора о разграничении полномочий подлежит повторному предварительному согласованию и одобрению в порядке, установленном в соответствии с пунктами 3 и 4 настоящей статьи.

7. Договор о разграничении полномочий подписывается Президентом Российской Федерации и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

8. Президент Российской Федерации в течение десяти дней после подписания договора о разграничении полномочий вносит в Государственную Думу проект федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий.

9. Договор о разграничении полномочий вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий, если указанным федеральным законом не установлено иное.

Договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона и может быть изменен, его действие может быть приостановлено только путем внесения в него изменений и (или) дополнений в порядке, установленном настоящим Федеральным законом для заключения и вступления в силу договора о разграничении полномочий.

10. Срок действия договора о разграничении полномочий не может превышать десять лет.

11. Досрочное прекращение действия (далее — расторжение) договора о разграничении полномочий возможно по взаимному согласию сторон или на основании решения суда.

Расторжение договора о разграничении полномочий по взаимному согласию сторон и (или) продление срока действия данного договора осуществляются в порядке, установленном настоящим Федеральным законом для заключения и вступления в силу договора о разграничении полномочий.

Расторжение договора о разграничении полномочий по инициативе одной из сторон возможно в случае установленного вступившим в силу решением федерального суда нарушения другой стороной положений договора о разграничении полномочий. Решение федерального суда является основанием для принятия Президентом Российской Федерации или высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) решения о расторжении договора о разграничении полномочий по инициативе одной из сторон.

Решение о расторжении договора о разграничении полномочий по инициативе одной из сторон может приниматься не позднее чем через тридцать дней со дня вступления в силу соответствующего судебного решения и подлежит официальному опубликованию. В этом случае федеральный закон об утверждении договора о разграничении полномочий признается утратившим силу со дня официального опубликования соответствующего решения о расторжении договора о разграничении полномочий.

Источник

Способы разграничения предметов ведения (компетенции) между федерацией и ее субъектами

В отличие от унитарного государства, федерация — сложное союзное государство. Составными частями федерации являются государственные образования или государства-члены, имеющие собственное административно-территориальное устройство. Конституции федеративных государств разделяют предметы ведения федерации и ее субъектов.

В различных странах по-разному осуществляется разграничение предметов ведения, однако в его основе всегда лежит сочетание четырех элементов:

1. исключительные полномочия федерации;
2. исключительные полномочия субъектов;
3. полномочия, осуществляемые совместно федерацией и субъектами;
4. полномочия, не входящие ни в один из перечисленных элементов (остаточные полномочия).

Конституции федеративных государств содержат различные варианты размежевания полномочий между федерацией и ее субъектами. Но несмотря на все многообразие, можно выделить пять основных способов.

1. В конституции устанавливается сфера исключительной компетенции федерации (обычно это вопросы войны и мира, внешней политики и пр.), все же остальное отнесено к ведению субъектов. Вопросы исключительного ведения федерации могут либо «списком» закрепляться в основном законе, либо определяться «негативным способом», т.е. путем перечисления вопросов, в решение которых субъекты не могут вмешиваться.

2. Конституция содержит перечень вопросов, отнесенных к исключительному ведению субъектов. Такой способ в чистом виде в настоящее время не применяется.

3. В конституции закрепляется сфера компетенции федерации и сфера компетенции ее субъектов.

Полномочия, неупомянутые ни в том, ни в другом перечне (остаточные полномочия), относятся либо к ведению федерации, либо к ведению субъектов, о чем специально упоминается в конституции.

4. В конституции указываются три сферы полномочий:

а) исключительная компетенция федерации;
б) исключительная компетенция субъектов;
в) совместная (совпадающая, конкурирующая) компетенция федерации субъектов. В сфере совпадающей компетенции, как правило, признается приоритет федерального права.

5. В конституции дается перечень исключительных полномочий федерации и полномочий, отнесенных к совместной компетенции. Остаточные полномочия в этом случае принадлежат субъектам федерации. В настоящее время данный подход получил наибольшее распространение.

Источник

Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами

Согласно ч. 3 ст. 5 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ является одним из конституционных принципов российского федерализма.

Предмет ведения субъекта РФ — сфера общественных отношений, регулирование которых отнесено Конституцией РФ к компетенции субъектов РФ.

Существуют два основных способа регулирования отношений между Российской Федерацией и ее субъектами: конституционно-правовой и договорный.

Конституционно-правовой способ разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ заключается в том, что именно в Конституции РФ устанавливаются перечни предметов ведения и полномочий Российской Федерации, совместного ведения России и ее субъектов и исключительного ведения субъектов РФ.

В ст. 71 и 72 Конституции РФ содержится закрытый перечень предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, который может быть изменен только в порядке, предусмотренном для внесения поправок в Конституцию РФ.

Согласно ст. 73 Конституции РФ остальные предметы ведения отнесены полностью к ведению субъектов РФ, т.е. использован остаточный принцип определения полномочий.

Правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации осуществляется федеральными конституционными законами и федеральными законами, имеющими прямое действие на всей территории РФ.

Предметы ведения и полномочия Российской Федерации, закрепленные в 18 пунктах ст. 71 Конституции РФ, условно можно разделить на следующие группы:

1. Государственного строительства или учредительные.

2. Законодательные и правоохранительные.

5. Внешнеполитические и внешнеэкономические.

6. По конкретизации статуса личности (гос. награды, гражданство, амнистия и др.).

По вопросам, отнесенным ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, издаются два вида федеральных законов:

1) федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования;

2) федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти.

К предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, установленным в 14 пунктах ст. 72 Конституции РФ, относятся:

1. Учредительные (установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечение соответствия конституций и законов субъектов Конституции РФ и федеральным законам и др.).

2. Правозащитные и правоохранительные (защита прав и свобод человека и гражданина, законность, общественная безопасность, борьба с катастрофами, эпиде­миями, охрана окружающей среды и др.).

3. Законодательные (административное, административ­но-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды).

4. Социально-экономические (разграничение государственной собственности, образование, здравоохранение, социальная защита и др.).

5. Внешнеполитические (международные связи субъектов и др.).

Договорный способ разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и ее субъектами (ч. 3 ст. И Конституции РФ).

Общие принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта РФ закреплены в ст. 26.7 Федерального закона № 184-ФЗ от 06.10.1999 (ред. от 30.10.2017) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Согласно положениям данного Закона заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в одном случае: если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ.

Закон предусматривает досрочное прекращение действия договора о разграничении полномочий, которое возможно по двум основаниям:

— по взаимному согласию сторон;

— по решению суда.

Помимо двусторонних договоров о разграничении полномочий могут заключаться соглашения о передаче части полномочий федеральных органов исполнительной власти исполнительным органам государственной власти субъекта РФ и наоборот. Передача полномочий в обоих случаях не должна противоречить Конституции РФ, федеральным законам, а также конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ.

Федеральные органы исполнительной власти, передавшие путем заключения соглашений осуществление части своих полномочий соответствующим исполнительным органам власти субъекта РФ, контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий.

Источник

Особенности федерализма в России сквозь призму проблематики разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами

В современных условиях, в частности, вызванных коронавирусным кризисом, актуализировалось обсуждение вопросов взаимодействия различных уровней государственной власти в России. Разумеется, в силу самого факта сложности и многоаспектности феномена федерализма неизбежно возникновение различных теоретико-правовых коллизий, возникающих в процессе построения федеративных отношений. К тому же, в поле зрения конституционалистов уже давно находятся проблемы экономического и политического неравноправия субъектов федерации; сложность в восприятии многоаспектности особенностей становления и развития российского федерализма, выразившегося в неоднозначном оформлении статусов субъектов федерации как неотъемлемых, но в то же время, самостоятельных частей Российского государства.

Казалось бы, разграничение предметов ведения и полномочий достаточно конкретно изложено в Конституции. Однако в практической деятельности границы этих полномочий могут меняться, расширяться и уменьшаться в зависимости от казуса. Существует сложность в определении совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, так как в данной области вполне закономерно образуется конфликт их интересов. Как известно, органы власти субъектов России вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование в рамках предметов совместного ведения в порядке так называемого «опережающего» правотворчества, в случае, когда соответствующий федеральный закон еще не принят. Таким образом, вполне оправдано опасение возможного повышения автономности регионов ultra vires в ущерб интересам федерации, что корреспондирует с позицией Конституционного Суда РФ, изложенной в постановлении от 7 июня № 10-П, где Конституционный Суд категорично обратил внимание на то, что «Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом».

Говоря же об общетеоретических правовых коллизиях федеративного устройства, как правило, выделяют следующие аспекты его правового регулирования: известно, что Конституция России определяет ведущую роль федерального законодательства, но в то же время дает определенную автономию субъектам федерации (ч. 1 ст. 77). Отдельное внимание этому будет уделено чуть ниже. В соответствии с ч. 1 ст. 5 Конституции, субъекты равноправны. Вместе с тем, интересно, что по согласованию с центральными органами власти статус субъекта может быть изменен (ч. 5 ст. 66), а республика выделяется как государство с собственной конституцией (ч. 2 ст. 5). Следует упомянуть и о том, что международные связи таких субъектов федерации как республики намного шире, чем у остальных субъектов. В то же время, различие в правовом статусе субъектов федерации, бесспорно, вызвано экономико-географическим положением, национальной структурой.

Разумеется, что такое различие субъектов федерации в правовом и политико-экономическом статусе требует принятия различных организационно-управленческих решений в бюджетной сфере, соразмерно отвечающих потребностям отдельных регионов. В этой связи, некоторые указывают на необходимость введения в законодательство понятия бюджетного федерализма. С понятием бюджетного федерализма, подразумевающего разделение полномочий между центральными органами власти, органами субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов, сопряжена сложность в нахождении компромисса в отношениях различных уровней государственной власти. Некоторые указывают на необходимость ухода от дотационности, посредством формирования таких экономико-правовых условий, которые бы позволили субъектам федерации «самостоятельно прокормить себя», что, впрочем, требовало бы проявления крайне осмотрительного и дифференцированного подхода в распределении средств, что обусловлено различной социально-экономической развитостью субъектов федерации.

На сегодняшний день, наиболее ярким примером неблагоприятного развития сценария бюджетной самостоятельности дотационного региона служит сложившаяся ситуация с банкротством республики Ингушетия. Размер госдолга в республике Ингушетия превысил объем собственных доходов, поступивших в бюджет региона. Объем государственного долга Ингушетии на 1 ноября 2016 года составляет 1 млрд 663,7 млн рублей. Правительство распорядилось передать управление финансами республики Министерству Финансов. Как отмечают некоторые, представляется, что следствием таких мер будет мобилизация доходов, сокращение налоговых льгот, что, по видимости, будет частью масштабного плана по возврату платежеспособности региона. Примечательно, что законодателем в рамках действующего Бюджетного Кодекса РФ уже давно предусмотрена процедура внешнего финансового управления для регионов.

Некоторые указывают на возможность повторения сценария Ингушетии другими субъектами федерации, долговая проблема которых уже давно обострена. К таким регионам можно отнести Псковскую область и Мордовию. Конечно, в целях предотвращения развития ситуации, связанной с госдолгом в дотационных регионах, требуется принятие масштабных экономико-правовых управленческих решений на основе последующего опыта восстановления платежеспособности Ингушетии.

Конечно наиболее дискуссионные аспекты в процессе построения федеративных отношений возникают по вопросам именно распределения полномочий и предметов ведений между органами федеральной государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, в особенности, в бюджетной сфере. Отсутствует четкое разграничение между сферами совместного ведения федерации и ее субъектов и исключительного ведения субъектов федерации.

К примеру, особого внимания заслуживают вопросы распределения таких полномочий в процессе исполнения федерацией различных международных договоров, а именно: ввиду отсутствия четкого разграничения предметов ведения, возникают сложности в вопросах возможного административно-технического взаимодействия федерации и субъектов федерации по вопросам исполнения постановлений межгосударственного судебного органа, такого как ЕСПЧ, когда требовалось бы изменение нормативного правового акта на уровне субъекта федерации в целях исполнения постановления наднацинального органа, поскольку на данный момент законодательством прямо не определен правовой механизм воздействия органов федеральной государственной власти на органы государственной власти субъектов федерации в случае необходимости проведения трансформации законодательного регулирования какого-либо вопроса, входящего в сферу исключительного ведения субъекта федерации (в силу ст. 73 Конституции), когда эта необходимость вызвана исполнением предписания межгосударственного органа. Представляется, что при разрешении таких вопросов, законодателю следует руководствоваться общеизвестной ч. 4 ст. 15 Конституции, а также тем, что исполнение международных договоров и, соответственно, постановлений межгосударственных органов, таких как ЕСПЧ, является все же сферой совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 72 Конституции).

Считаю, однако, что тематика настоящей заметки не позволяет мне высказать свое мнение по указанному вопросу в более развернутом виде, что обуславливает целесообразность его более предметного раскрытия в другой работе в рамках этого блога.
Очевидно, что построение федеративных отношений ipso facto не может не вызывать различные проблемы в вопросах нахождения баланса во взаимоотношениях центральных и региональных органов власти. Таким образом, ограничиваясь обобщенными выводами, стоит отметить, что:

• в ряде вопросов требуется разработка более четкого законодательного разграничения вопросов совместного ведения федерации и ее субъектов и исключительного ведения субъектов федерации;
• следует рассмотреть возможность введения в законодательство понятия бюджетного федерализма;
• наряду с разграничением полномочий между федерацией и ее субъектами, требуется создание более четкого правового механизма воздействия федеральной власти на субъекты федерации в процессе исполнения международных договоров и (или) постановлений межгосударственных органов.

Однако нельзя и отрицать перманентный характер процесса развития федерализма. Законодатель не стоит на месте, предпринимаются новые шаги на пути к реализации наиболее эффективной модели федеративных отношений.

• Конституция Российской Федерации
• . Принята всенародным голосованием 12.12.1993 // Собрание законодательства РФ. — 04.08.2014. — № 31. С. 4398.
• Бекбосынов М.Б. Проблемы и противоречия современного российского федерализма // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Политология. — 2011. — № 4. С. 75
• Бырдин Е.Н. Проблемы развития федерализма в Российской Федерации и Федеративной Республике Германия: сравнительно-правовой аспект // Юридическая наука и правоохранительная практика. — 2018. — № 1 (43). С. 156.

Источник