Способы разграничения полномочий договорной

Способы разграничения полномочий договорной

Статья 26.7. Принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий

1. Заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В договоре о разграничении полномочий устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий.

2. Языком договора о разграничении полномочий является русский язык. По договоренности сторон договор о разграничении полномочий может быть составлен и подписан на русском языке и государственном языке республики в составе Российской Федерации.

3. Порядок подготовки и предварительного согласования проекта договора о разграничении полномочий федеральными органами государственной власти определяется Президентом Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом. Порядок подготовки проекта договора о разграничении полномочий исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации до его внесения в федеральные органы государственной власти определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с настоящим Федеральным законом.

4. Проект договора о разграничении полномочий, подготовленный и согласованный в установленном в соответствии с настоящей статьей порядке, представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) для одобрения.

Проект договора о разграничении полномочий одобряется или отклоняется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимаемым большинством голосов от установленного числа депутатов. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) сообщает о результатах рассмотрения проекта договора о разграничении полномочий в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации Президенту Российской Федерации.

5. Орган государственной власти субъекта Российской Федерации, не являющийся стороной договора о разграничении полномочий, вправе получить по своему запросу проект данного договора до одобрения указанного проекта и внести в него свои предложения и замечания.

6. В случае внесения изменений и (или) дополнений в одобренный законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации проект договора о разграничении полномочий или отклонения его отдельных положений проект договора о разграничении полномочий подлежит повторному предварительному согласованию и одобрению в порядке, установленном в соответствии с пунктами 3 и 4 настоящей статьи.

7. Договор о разграничении полномочий подписывается Президентом Российской Федерации и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

8. Президент Российской Федерации в течение десяти дней после подписания договора о разграничении полномочий вносит в Государственную Думу проект федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий.

9. Договор о разграничении полномочий вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий, если указанным федеральным законом не установлено иное.

Договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона и может быть изменен, его действие может быть приостановлено только путем внесения в него изменений и (или) дополнений в порядке, установленном настоящим Федеральным законом для заключения и вступления в силу договора о разграничении полномочий.

10. Срок действия договора о разграничении полномочий не может превышать десять лет.

11. Досрочное прекращение действия (далее — расторжение) договора о разграничении полномочий возможно по взаимному согласию сторон или на основании решения суда.

Расторжение договора о разграничении полномочий по взаимному согласию сторон и (или) продление срока действия данного договора осуществляются в порядке, установленном настоящим Федеральным законом для заключения и вступления в силу договора о разграничении полномочий.

Расторжение договора о разграничении полномочий по инициативе одной из сторон возможно в случае установленного вступившим в силу решением федерального суда нарушения другой стороной положений договора о разграничении полномочий. Решение федерального суда является основанием для принятия Президентом Российской Федерации или высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) решения о расторжении договора о разграничении полномочий по инициативе одной из сторон.

Решение о расторжении договора о разграничении полномочий по инициативе одной из сторон может приниматься не позднее чем через тридцать дней со дня вступления в силу соответствующего судебного решения и подлежит официальному опубликованию. В этом случае федеральный закон об утверждении договора о разграничении полномочий признается утратившим силу со дня официального опубликования соответствующего решения о расторжении договора о разграничении полномочий.

Источник

Соотношение законодательных и договорных форм и способов разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами

В статье рассматриваются вопрос о соотношении законодательных и договорных форм и способов разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами. Автор делает вывод о том, что в настоящее время сфера совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ характеризуется доминированием федеральной воли в решении входящих в неё вопросов, в связи с чем конкретизация механизмов взаимодействия между федеральной властью и органами государственной власти субъектов РФ — это зона ответственности Российской Федерации. Инструментом такой конкретизации могут стать Основы законодательства по предметам совместного ведения, которые могут быть приняты на федеральном уровне. Договорный способ разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами РФ позволяет, со своей стороны, при его обоснованном использовании обеспечить гибкость российской культурно-исторической модели федеративных отношений, а также баланс интересов и потребностей федерального центра и субъектов Федерации. При этом договорное регулирование не может противоречить конституционному и законодательному регулированию.

The correspondence between the legislative and treaty forms and ways of differentiation of areas of jurisdiction and powers between the Russian Federation and territorial subjects of the Russian Federation

In the present article a question of a correspondence between the legislative and contractual forms and ways of differentiation of areas of jurisdiction and powers between the Russian Federation and its subjects is considered. The author draws a conclusion that now the area of mutual competence of Russian Federation and territorial subjects of the Russian Federation is characterized by domination of federal will in the solution of the questions. In this connection the specification of mechanisms of interaction between the federal authority and public authorities of territorial subjects of the Russian Federation is a zone of responsibility of the Russian Federation. The tool of such specification can become Principles of the legislation in objects of mutual competence which can be adopted at the federal level. The treaty way of differentiation of areas of jurisdiction and powers between the federal center and territorial subjects of the Russian Federation allows to provide, in return, at its reasonable use, the flexibility of the Russian cultural and historical model of the federal relations and also balance of interests and requirements of the federal center and territorial subjects of the federation. At the same time, that treaty regulation cannot contradict the constitutional and legislative regulation.

Источник

Особенности договорного разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации

Подписанный субъектами Российской Федерации в 1992 г. Федеративный договор и принятая 12 декабря 1993 г. Конституция РФ стали основой реального федеративного государства.

Среди множества проблем федерализма принцип распределения компетенций стоит на первом месте. В связи с этим целесообразен анализ понятий «компетенция» и «предметы ведения» федерации и ее субъектов; способы разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами.

Предметы ведения федерации и ее субъектов — это круг конституционно зафиксированных вопросов, по которым соответствующие государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения .

См.: Федерация в зарубежных странах. М., 1993. С. 17 — 23.

Несмотря на то что разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами является одним из основополагающих принципов, формально — юридически он не обозначен в основах конституционного строя Российской Федерации. О том, что данный принцип положен в основу разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами, можно вывести лишь из толкования ст. ст. 71, 72, 73 Конституции РФ.

Статья 5 Конституции Российской Федерации, устанавливающая базовые принципы федеративного устройства, в качестве одного из таких принципов называет лишь разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем этот принцип является вторичным по отношению к принципу разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, так как в последнем случае речь идет о первичном уровне отношений в федеративном государстве, об отношениях между федерацией и ее субъектами, характер которых и предопределяет отношения между органами государственной власти по вертикали.

Для понимания сущности и содержания конституционного принципа разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами важное значение имеет определенность в Конституции с понятием «предметы ведения».

Необходимым элементом любой системы властеотношений является сфера власти, то есть те вопросы, которые находятся в ведении субъекта властеотношений, в пределах которых он обладает властными полномочиями, соответствующей системой властных правовых и организационных рычагов. Вопросы, в рамках которых субъект реализует свою власть, и составляют предметы его ведения.

Понятие «предметы ведения» используется в Конституции Российской Федерации в двух значениях.

Первое и основное значение связано с обозначением с помощью данной категории вопросов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Их перечень закрепляется в главе 3 Конституции Российской Федерации «Федеративное устройство», причем ст. ст. 71 и 72 посвящены исключительно данной задаче .

Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000. С. 169 — 170.

В настоящее время в юридической науке предметы ведения анализируются в основном именно в этом аспекте.

Вместе с тем технико-юридический анализ дает основание ставить вопрос об использовании в Конституции Российской Федерации категории «предметы ведения» и в другом аспекте. Он связан с обозначением их как составной части понятия «компетенция» органа государственной власти.

Достаточно устоявшейся в отечественной юридической литературе является точка зрения о том, что компетенция государственного органа определяется через два ее элемента: предметы ведения и полномочия, а под компетенцией государственного органа понимается совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения. Конкретное полномочие органа государственной власти означает юридически закрепленное за органом государства право и одновременно, как правило, обязанность на принятие правовых актов и осуществление иных властных мер, направленных на решение конкретных задач и функций данного органа . Таким образом, компетенция и полномочия — свойства, присущие государственному органу.

См., например: Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М.: Юрид. лит., 1986. С. 23 — 31; Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С. 77; Государственное право Российской Федерации. М.: Юрид. лит., 1996. С. 298.

Исходя из этих теоретических посылок, имеет смысл согласиться с теми учеными, кто считает, что разграничение предметов ведения — вопрос об отношениях между федерацией и ее субъектами, а вопрос о разграничении компетенции и полномочий касается отношений между отдельными видами федеральных органов и органов субъектов федерации .

Федерация в зарубежных станах. М.: Юрид. лит., 1993. С. 17; см. также: Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. М., Федеральное Собрание: ИНИОН РАН. С. 7.

Отсюда не совсем корректно употребление термина «предметы ведения» органов государственной власти и их полномочия; термин «полномочие» должен использоваться в отношении конкретного органа государства.

«Предметы ведения» Федерации и ее субъектов как общее понятие не следует смешивать с их частным выражением, то есть с их видами.

К видам предметов ведения могут относиться:

• сферы общественных отношений;
• государственные функции;
• отрасли законодательства и др.

Встречается и такой вид предметов ведения, как полномочия. Так, в соответствии с п. «а» ст. 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации относится принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

Полномочие как один из видов предметов ведения отличается от полномочия как составной части компетенции органа государственной власти юридическими последствиями.

При закреплении за Федерацией права принятия и изменения Конституции Российской Федерации и федеральных законов акцент делается не на том, что это право принадлежит конкретно обозначенным федеральным органам, а на том, что это прерогатива федерального уровня власти.

В отличие от полномочия как вида предмета ведения полномочие как составная часть компетенции связана с конкретным носителем власти, то есть с определенным органом власти.

Анализ федеральной конституционной модели разграничения предметов ведения свидетельствует о том, что в ней заложены основы именно данного понимания категории «предметы ведения» и ее соотношения с категориями «полномочия» и «компетенция». Если в Федеративном договоре и в ранее действующей Конституции Российской Федерации в редакции 1992 года круг вопросов ведения Федерации и субъектов Российской Федерации именовался как предметы ведения их органов государственной власти, то в ныне действующей Конституции Российской Федерации данные вопросы обозначены в ст. ст. 71, 72, 76 именно как предметы ведения Федерации и ее субъектов .

Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000. С. 171.

В науке конституционного права подчеркивается, что принципиальным показателем федеративного устройства является разграничение на уровне федеральной конституции предметов ведения между федерацией и ее субъектами . Как общее требование, данный принцип соблюдается в большинстве федеративных государств, однако его реализация имеет особенности в каждой стране.

См., например: Буржуазные конституции в период общего кризиса капитализма. М.: Наука, 1966. С. 179.

Эти особенности обусловлены разными подходами к решению вопроса о допустимости наряду с конституцией с помощью иных правовых форм осуществлять разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.

Тем не менее стабильность в решении такого важного вопроса, как разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами, может быть обеспечена в полной мере лишь в том случае, когда этот вопрос исчерпывающим образом решается в самой конституции .

Федерация в зарубежных странах. М.: Юрид. лит., 1993. С. 20; См.: Разграничение предметов ведения между Федерацией. С. 20 — 21.

В отличие от зарубежных государств, где допускается перераспределение предметов ведения путем издания обычного федерального закона, российская Конституция задала более жесткую модель разграничения предметов ведения. И в этом отношении она более строго следует сущности федеративного государства.

При этом сам факт наличия в Основном законе России закрытых перечней предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения свидетельствует о том, что эти нормы не могут предаваться ревизии иначе, как в порядке внесения поправок в федеральную Конституцию. Такой порядок, как уже отмечалось, закреплен в ст. 136 Конституции Российской Федерации.

Категория «полномочия Федерации» уже использовалась в ранее действующем законодательстве СССР и РСФСР. Но тогда конструкция использования данной категории была несколько иной. Речь шла о «полномочиях Федерации» в лице ее федеральных органов. Так, в соответствии со ст. 73 Конституции СССР 1977 года, ведению Союза Советских Социалистических Республик в лице его высших органов государственной власти и управления подлежали вопросы, которые представляли собой перечень функций и полномочий данных органов.

Аналогичная конструкция имела место в Конституции РСФСР 1978 года и в последующих ее редакциях, вплоть до внесения изменений и дополнений в связи с принятием Федеративного Договора. В Конституции Российской Федерации — России в последней редакции, до принятия ныне действующей федеральной Конституции, вопросы ведения Федерации и ее субъектов обозначались как вопросы ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.

Неудачно употребляемая в законодательстве СССР и РСФСР последних лет категория «полномочия Федерации» вновь применяется в Конституции Российской Федерации и вносит путаницу в понимание конституционных положений. Представляется, что в ст. ст. 73 и 77 Конституции Российской Федерации вместо термина «полномочия Российской Федерации» следовало бы использовать термин «компетенция федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения».

Примерами пренебрежения конституционного понимания принципа разграничения предметов ведения являются случаи смешения двух уровней государственной власти: отношений между Федерацией и субъектами Федерации и отношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Так, имеют место случаи подмены понятия «компетенция» органа государственной власти термином «предметы или вопросы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации» .

См., например: Федеральные законы «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» от 13 октября 1995 года, «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 года, «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции» от 22 ноября 1995 года.

Можно встретить и противоположную трансформацию понятий: использование термина «компетенция Российской Федерации и ее субъектов» , а также употребление категорий «полномочия Российской Федерации и полномочия субъектов Российской Федерации» .

См., например: заголовок главы 2 Федерального закона «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности».
См., например: Федеральные законы «О радиационной безопасности населения» от 9 января 1996 года и «О мелиорации земель» от 10 января 1996 года, «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» от 14 июня 1995 года.

Приведенные примеры являются фактами прямого нарушения федеральных конституционных норм, так как в данном случае имеют место, во-первых, попытка регулирования конституционных вопросов в случае определения в качестве предмета регулирования отношений между Федерацией и субъектами Российской Федерации и, во-вторых, некорректное употребление или даже модификация терминологии, задаваемой Конституцией Российской Федерации.

Доля федеральных законов, в которых правильно используется термин «компетенция органов государственной власти» при ее закреплении, незначительна. В качестве примеров можно привести, в частности, ст. 24 Водного кодекса Российской Федерации, ст. 6 Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации», ст. ст. 3 и 4 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах». Чаще всего в федеральных законах говорится лишь об одном элементе компетенции — о полномочиях органов государственной власти .

См., например: Федеральные законы «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» от 10 декабря 1995 года, «О животном мире» от 22 марта 1995 года, «О занятости населения в Российской Федерации» в ред. от 6 мая 1996 года и другие.

Иногда в одном и том же федеральном законе и даже в одной и той же статье встречаются разные термины, употребляемые в отношении одного и того же предмета регулирования. Так, ст. 3 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах», регулирующая объем компетенции органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений недропользования, в ч. 3 говорит уже не о возможности передачи отдельных полномочий, относящихся к компетенции органов государственной власти Российской Федерации, а о передаче полномочий самой Российской Федерации .

Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. N 8. Ст. 298.

Такой разнобой, свидетельствующий об игнорировании требования единства юридической техники, отнюдь не безобиден, он граничит с нарушением требований конституционности, порождает незаконную и противоречивую правоприменительную практику.

Аналогичная картина наблюдается и при использовании терминологии в договорной практике регулирования отношений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Под термином «предметы ведения» зачастую скрываются совершенно иные правовые категории.

Это может быть конкретизация уже конституционно определенных предметов ведения. Так, в п. «и» ст. 4 Договора Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики от 1 июля 1994 года «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики» к предметам совместного ведения отнесены вопросы занятости. Это частный вопрос более общего — «социальная защита» .

Федеральное конституционное право России. М., 1996. С. 229.

Иногда закрепляются конкретные полномочия по предметам ведения.

К примеру, в соответствии с п. «ж» ст. 1 Договора от 12 января 1996 года «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Калининградской области» установление порядка владения, пользования и распоряжения недрами и природными ресурсами есть не что иное, как законодательное полномочие органа государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъекта согласно п. «в» ст. 72 Конституции Российской Федерации.

Наконец, можно встретить употребление конституционного термина «предметы ведения» в тех случаях, когда в действительности фиксируется компетенция органов государственной власти. В этом отношении, в частности, показателен Договор «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Бурятия» от 29 августа 1995 года. В нем к совместному ведению отнесена конкретная компетенция органов государственной власти: установление условий деятельности, разработка и утверждение программ .

Там же. С. 256 — 258.

Одной из основных причин сложившейся ситуации является отсутствие единой правовой традиции в употреблении данных терминов, прежде всего в самой правовой науке. В российской юридической науке наблюдаются существенные различия в понимании терминов «предметы ведения», «компетенция» и «полномочия».

Так, нередко имеет место смешение понятий «предметы ведения» и «компетенция». Иногда авторы, раскрывая вопрос о предметах ведения федерации и субъектов федерации, тут же используют в отношении этих категорий другой термин — «компетенция федерации и субъектов федерации» .

См., например: Чиркан В.Е. Основы конституционного права. М.: Манускрипт, 1996. С. 127; Шахрай С. Актуальные проблемы российского федерализма // Власть. N 8. 1995. С. 8 — 9.

При этом зачастую даже в одном и том же источнике можно встретить разное толкование данных категорий. Например, в учебнике «Иностранное конституционное право» при описании конституционной модели США говорится о разграничении предметов ведения между федерацией и штатами , а при освещении конституционных моделей германского, швейцарского, индийского, бразильского федерализма употребляются термины «компетенция федерации» и «компетенция субъектов федерации» .

Иностранное конституционное право // Под ред. проф. В.В. Маклакова. М.: Юристъ, 1996. С. 33 — 34.
Там же. С. 150 — 151, С. 222 — 223; С. 302 — 303; 350 — 351.

О компетенции федерации и субъектов федерации говорится и в русских переводах действующей Конституции ФРГ .

См., например: Современные зарубежные конституции: Учебное пособие. М.: МЮИ, 1992.

До тех пор пока эта задача не решена, необходимо исходить из логики регулирования федеративных отношений, суть которых обозначена терминологией ст. ст. 71, 72 и 76 Конституции Российской Федерации.

Строгое следование проведению различий между понятием «предметы ведения Федерации и субъектов Федерации» и понятием «компетенция (предметы ведения и полномочия) органов государственной власти Федерации и субъектов Федерации» позволяет избавляться от двусмысленности толкования отдельных статей Конституции Российской Федерации, от правовых противоречий.

Актуальным аспектом, связанным с правильным пониманием конституционного принципа разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, является вопрос о том, насколько допустимо регулирование предметов ведения в конституциях, уставах субъектов Российской Федерации.

Возможно выделить по меньшей мере шесть вариантов разграничения предметов ведения. Три из них, как представляется, являются неконституционными, так как, включая в себя нормы, закрепленные в Конституции РФ, вторгаются в предмет федерального конституционного регулирования.

В качестве нарушения Конституции РФ можно рассматривать включение в конституции, уставы субъектов Федерации перечня предметов ведения Федерации. Такая практика проявляется в двух вариантах.

1. В конституциях, уставах некоторых субъектов Федерации закрепляются предметы ведения всех трех уровней: предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения и предметы ведения субъектов Федерации (Бурятия, Кабардино-Балкарская Республика, Удмуртия, Липецкая область, Москва).
2. Другой вариант — установление перечня предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения (Карелия, Коми).

Нежелательно также и включение в конституции, уставы субъектов Федерации перечня предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. Этот перечень также установлен федеральной Конституцией.

Однако в данном случае необходимость включения такого перечня может быть связана с его конкретизацией, выражаемой в определении компетенции органов государственной власти субъектов Федерации в рамках прав, предоставленных федеральным законодательством.

Достаточно распространенной практикой является закрепление перечня предметов совместного ведения и предметов ведения субъектов Российской Федерации (Мордовия, Хакасия, Ставропольский край, Курганская, Оренбургская, Свердловская, Тамбовская области, Усть-Ордынский Бурятский, Ханты-Мансийский автономные округа). Встречаются и случаи, когда устанавливается только перечень предметов совместного ведения (Ярославская область).

Наконец, два варианта конституционного (уставного) регулирования могут быть оценены как юридически «чистые» с точки зрения невмешательства в прерогативу федерального регулирования. Некоторые субъекты Федерации вообще не определяют перечень предметов ведения на всех уровнях (Башкортостан, Ингушетия, Дагестан, Калмыкия, Саха (Якутия), Марий Эл, Татарстан, Тыва, Архангельская, Новгородская, Пермская, Псковская, Читинская области). Или устанавливаются лишь предметы ведения субъектов Федерации (Чувашия, Белгородская, Иркутская, Тюменская области, Хабаровский край).

Предпринимая попытку закрепить перечень предметов ведения в собственных конституциях (уставах), субъекты Федерации, как правило, используют по аналогии схему предметов ведения, обозначенных для Федерации по Конституции РФ. В этой связи иногда возникают противоречия.

Например, к предметам собственного ведения субъекты Федерации относят такие вопросы совместного ведения, как согласование изменения статуса и территории субъекта Федерации, определение правового положения органов государственной власти субъекта Федерации, определение режима природопользования в субъекте Федерации и др. Фиксируя за собой право определять региональную политику цен, режим работы энергетических систем, средств связи субъекта Федерации, последний вторгается в определенной мере в предметы ведения Федерации. Поэтому важное значение приобретает обобщение практики конституционного (уставного) законотворчества и внесение субъектам Федерации рекомендаций по юридически грамотному определению предметов их собственного ведения.

Предметы ведения субъекта Федерации охватывают те сферы общественных отношений, которые связаны с их внутренними задачами.

Реализуемая в этих целях компетенция не выходит за рамки собственных структур и базируется на внутрирегиональных коммуникациях, на собственных объектах ведения и собственных финансовых и материальных ресурсах. В области государственного строительства и управления это такие вопросы, как создание системы органов государственной власти, административно-территориальное устройство, референдум и другие формы непосредственной демократии, реализуемые на уровне субъекта Федерации, награды и почетные звания субъекта Федерации, его символика. В социально-экономической сфере к предметам ведения субъекта Федерации относятся вопросы бюджета, финансовых средств и собственности субъекта Федерации, региональные программы и развитие региональных социальных инфраструктур. В сферах духовной и культурной жизни субъект Федерации может заниматься не только обеспечением сохранения и развития культуры, духовного наследия территории, но и решать специфические для региона задачи, например, создания национально-культурной автономии.

Неоправданно широкое использование данной правовой формы доказывается негативной ролью в разрушении конституционно-правовой системы разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Основная особенность ревизии конституционно установленных предметов ведения выражается в несоблюдении юридических канонов их формализации и пределов регулирования.

Если разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами есть упорядочение отношений между Федерацией и ее субъектами, и это исключительно предмет конституционного регулирования по российской конституционной модели, то иные пределы заданы в использовании правовых форм разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

В данном случае наряду с Конституцией РФ допускаются и другие формы правового регулирования, то есть федеральные законы (ст. 76 Конституции Российской Федерации) и договоры (ст. 11 Конституции Российской Федерации).

Подмена отношений между Федерацией и ее субъектами отношениями между ее органами ведет соответственно к отождествлению двух различных по своей природе типов договоров:

1. Договоры между Федерацией и ее субъектами;
2. Договоры между органами государственной власти.

В настоящее время для практики подписания договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации характерно изменение системы разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, установленной в Конституции РФ. Такие договоры уже не являются по своей природе договорами между органами государственной власти. Затрагивая вопросы разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, они становятся договорами между Федерацией и ее субъектами. Встречаются и соглашения, которые по содержанию фактически являются договорами о разграничении предметов ведения (например, соглашения по вопросам собственности, о реализации и транспортировке нефти и продуктов нефтепереработки, о бюджетных взаимоотношениях, о военной области, заключенные с Республикой Татарстан) .

См. также: аналогичные соглашения с Башкортостаном и Республикой Саха (Якутия).

Очевидно, что простым запретом невозможно искоренить договоры и соглашения, противоречащие Конституции Российской Федерации. Нужна последовательная федеральная политика, охватывающая все направления совершенствования законодательства.

Как было сказано ранее, в соответствии с ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации является одним из принципов федеративного устройства Российской Федерации.

Исходя из концепции Конституции РФ, формально-юридическое обеспечение разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти должно осуществляться в следующей иерархической последовательности:

• Конституция России как основа разграничения предметов ведения и полномочий;
• принятие на ее основе федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации (ст. 76 Конституции РФ);
• и, наконец, заключение в развитие федерального законодательства договоров (соглашений) (ст. 11 Конституции РФ).

Наличие двух статей Конституции — 11 и 76, по-разному определяющих правовые формы регулирования по предметам ведения, породило на практике дискуссию: что же является приоритетной формой при разграничении предметов ведения и полномочий органов государственной власти — федеральный закон или договор?

Хотя федеральная Конституция и допускает сочетание федерального закона и договора (соглашений) при разграничении компетенции органов государственной власти по вертикали, она не отвечает на вопрос о том, как соотнести эти две юридические формы.

Представляется, что договоры и соглашения, как правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти, должны использоваться как дополнительная форма в том случае, если федеральный закон явно недостаточен для урегулирования отношений. Такая точка зрения уже обозначена в текущем федеральном законодательстве. Так, в соответствии со ст. 67 Водного кодекса Российской Федерации «. разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов определяется настоящим Кодексом, а при необходимости — и заключенными в соответствии с ним договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» .

Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 47. Ст. 4471.

Статья 7 Федерального закона от 24 апреля 1995 года «О животном мире» устанавливает, что «. в соответствии с Конституцией Российской Федерации разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны и использования животного мира и среды его обитания определяется настоящим Федеральным законом» .

Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. N 13. Ст. 476.

К сожалению, такой подход не проводится последовательно до конца в федеральном текущем законодательстве. Содержание некоторых федеральных законов свидетельствует о том, что зачастую договорам отводится приоритетная по сравнению с федеральным законом роль.

Наглядной иллюстрацией тому является Федеральный закон от 8 февраля 1995 года «О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации «О недрах». Согласно ст. 1 (1) данного Закона «. разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственного регулирования отношений недропользования осуществляется Конституцией Российской Федерации, а также заключаемыми в соответствии с ней Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий».

Никакого упоминания о федеральных законах как о правовой форме разграничения нет, а о роли самого этого Федерального закона говорится следующее: его «. положения, касающиеся разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, действуют на территориях указанных субъектов до заключения договора о разграничении предметов ведения и полномочий в области регулирования отношений недропользования между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации». Эти нормы вступают в противоречие с федеральной Конституцией и нацеливают субъекты на интенсивное развитие договорного права в области недропользования.

Иногда из содержания федерального закона неясно, какой правовой форме отдается приоритет. Так, в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 3 апреля 1996 года «Об энергосбережении» «. законодательство Российской Федерации об энергосбережении состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам энергосбережения, принимаемых в соответствии с договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» . Из формулировки статьи неясно, принимаются ли только законы субъектов Федерации в соответствии с договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, либо речь идет также и о принятии федеральных законов на основе этих договоров.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 3. Ст. 141.

При использовании договора (соглашения) в качестве правовой формы важно соблюсти следующее требование. Договоры (соглашения) не должны подменять или разрушать федеральное законодательство, они должны содержать лишь положения, обусловленные спецификой субъекта Федерации, с которым данный договор (соглашение) заключается.

К сожалению, примеры явной подмены договором федерального закона можно найти практически во всех договорах, заключенных на данном этапе между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Среди положений, которые требуют единого федерального регулирования, можно назвать статьи договоров:

• закрепляющие право субъекта Федерации осуществлять собственное правовое регулирование по предмету совместного ведения до принятия федерального закона;
• назначение и освобождение от должности руководителей территориальных подразделений федеральных органов высшим должностным лицом субъекта Федерации по согласованию с соответствующим федеральным органом исполнительной власти;
• порядок приостановления на территории субъекта актов министерств и ведомств, оспариваемых субъектом Федерации в суде, и др.

Иногда в договоре содержится ссылка на федеральный закон. Например, в договорах закрепляется право устанавливать в соответствии с федеральными законами условия лицензирования природопользования на территории субъекта Федерации. В таком случае вообще теряется смысл в договорных положениях.

Другой важный вопрос связан с определенностью в том, по каким предметам ведения допустимо конкретизировать компетенцию в договорах.

Логично предположить, что предмет договорного регулирования следует ограничить отношениями по предметам совместного ведения.

Договор — это акт совместного действия. Если вопрос относится к ведению Российской Федерации, то она решает эти вопросы самостоятельно либо федеральным законом наделяет органы власти субъектов Федерации отдельными полномочиями. Принцип отказа от договорного регулирования должен действовать и в отношении предметов ведения субъектов Федерации, за исключением случаев добровольной передачи органами власти субъектов Федерации своих отдельных полномочий федеральным органам, если такая необходимость обусловлена объективными обстоятельствами.

Наряду с проблемами обеспечения законности и целесообразности в использовании договора (соглашения) как формы разграничения компетенции нерешенным остается и целый ряд технико-юридических проблем. Так, до сих пор не выработано единого подхода к определению того, договор или соглашение необходимо избрать в том или ином случае в качестве правовой формы разграничения компетенции.

На практике соглашение как правовая форма используется в весьма различных ситуациях. Можно было бы выделить следующие виды соглашений:

• о передаче осуществления части полномочий;
• о разграничении компетенции;
• о разграничении государственной собственности;
• об установлении финансово-бюджетных взаимоотношений, разграничении финансовой базы;
• об организации управления в различных отраслях;
• о порядке пользования природными ресурсами и распределении доходов от природопользования и др.

Как видно из приведенной классификации, соглашения, заключенные по линии исполнительной власти в развитие договоров, подписанных между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, связаны не только с разграничением предметов ведения и полномочий либо с передачей осуществления части полномочий, но и с урегулированием других вопросов. Следовательно, нужна ясность в использовании договора и соглашения как правовой формы разграничения государственной власти.

Источник