Организация работы и принятия решений.
Совет Европейского Союза, как и Европейский парламент, работает в сессионном порядке. Однако, поскольку членами Совета выступают министры правительств государств-членов, его сессии не могут продолжаться длительное время. В течение года проходят в среднем 100 сессий Совета в разных формациях; каждая сессия длится, как правило, один день (реже два дня). Количество сессий Совета и даты их проведения определяются заранее, в программе государства-председателя, рассчитанной на срок его полномочий (шесть месяцев).
Наряду с официальными сессиями, где принимаются нормативные акты и другие решения, в практике Совета получили широкое распространение неформальные заседания (также в разных формациях), на которые министры съезжаются для обсуждения текущих проблем развития Европейского Союза.
Кворум на заседаниях Совета составляет большинство от его списочного состава (т.е. 15 из 27), причем один член Совета может делегировать свое право голоса другому члену (такая возможность используется очень редко).
В качестве основных способов принятия решений Советом выступают единогласие и квалифицированное большинство; какой именно способ подлежит использованию в конкретном случае, определяют уполномочивающие статьи учредительных договоров.
Единогласие в Совете предполагает, что проект решения получил поддержку со стороны всех его членов. Голосование, тем не менее, не проводится: документ считается одобренным, если никто из присутствующих на заседании министров не выступил против. Таким образом, на практике в Совете вместо единогласия используется консенсус (принятие решений без голосования при отсутствии прямо заявленных возражений).
В связи с тем, что единогласие дает возможность государствам-членам через собственных министров накладывать вето на проекты, данный способ принятия решений постепенно заменяется другим, более гибким и эффективным — квалифицированным большинством.
В соответствии с проектом Конституции именно этим способом Совет по общему правилу будет утверждать европейские законы и рамочные законы, а также иные правовые акты. Единогласие сохранится лишь как исключение, в наиболее «чувствительных» для государств сферах жизни.
Особенность квалифицированного большинства в Совете заключается в том, что оно учитывает дуалистическую (двойственную) природу организации Европейский Союз: объединение государств и союз народов. Соответственно для принятия решения в данном случае необходимо выполнить два основных условия:
— проект должны поддержать абсолютное большинство членов Совета (т.е. 15 из 27), а по некоторым вопросам — 2/3 (т.е. 15 из 27);
— «за» должно быть подано не менее 255 из 375 так называемых взвешенных голосов. «Взвешивание» голосов представителей разных стран производится в соответствии с численностью их населения, причем соответствующие квоты (как и для числа избираемых депутатов Европарламента) жестко зафиксированы в Договоре о ЕС (ст. 205). Так, министры из Германии, Великобритании, Франции и Италии имеют каждый по 29 «взвешенных голосов»; испанский и польский министры — по 27; нидерландский — 13 и т.д. Наименьшее число «взвешенных голосов» у представителя Мальты (3);
Зафиксированные в Договоре о ЕС квоты государств-членов не являются строго пропорциональными (т.е. неточно отражают соотношение их по численности населения). По этой причине Ниццкий договор 2001 г. наделил каждого члена Совета правом требовать проверки того, что «государства-члены, образующие это квалифицированное большинство, представляют не менее 62 % всего населения Союза. Если окажется, что данное условие не выполнено, то соответствующее решение не принимается» (новый параграф 4 ст. 205 Договора о ЕС).
Лиссабонский договор 2007 г. предусматривает отмену «взвешенного голосования» (вместе с дополнительным условием о перепроверке 62%). Он устанавливает новое определение квалифицированного большинства на основе метода «двойного большинства» (большинство представленных в Совете государств-членов + большинство населения Европейского Союза в целом).
Согласно ст. 16 Договора о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора квалифицированное большинство в Совете определено следующим образом: «не менее 55% членов Совета, включая как минимум пятнадцать из них, представляющих государства-члены, в которых сосредоточено не менее 65% населения Союза». По некоторым вопросам предусмотрено также суперквалифицированное большинство: «не менее 72% членов Совета, представляющих государства-члены, в которых сосредоточено не менее 65% населения Союза» (ст. 238 Договора о функционировании Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора).
В то же время, по настоянию ряда государств-членов, прежде всего Польши, введение в действие нового определения квалифицированного большинства отложено Лиссабонским договором до 1 ноября 2014 г. До наступления этой даты в Совете продолжит использоваться метод «взвешенного голосования», как он существует в настоящее время (переход к методу «двойного большинства» будет осуществляться постепенно и должен окончательно завершиться к 1 апреля 2017 г.).
Кроме единогласия (консенсуса) и квалифицированного большинства Совету известен и такой способ принятия решений, как простое большинство (большинство от списочного состава). Он используется, в основном, для принятия процедурных решений.
С учетом непостоянного характера работы Совета в функционировании данного института огромную роль играют вспомогательные органы (комитеты). Важнейший среди них — Комитет постоянных представителей, обозначаемый также аббревиатурой Coreper. В его состав входят главы официальных представительств государств-членов при Европейском Союзе (в ранге послов) либо их заместители. Coreper в предварительном порядке рассматривает проекты, вносимые на утверждение Совета, и старается достигнуть консенсуса между представителями государств-членов. Если это удалось, то Совет, как правило, автоматически (без обсуждения) утверждает текст, согласованный в Coreper.
Аппарат Совета представлен его Генеральным секретариатом (примерно 3000 сотрудников). Руководитель последнего с 1999 г. совмещает две должности: Генеральный секретарь Совета — Высокий представитель Европейского Союза по общей внешней политике и политике безопасности (сокращенно: «Генеральный секретарь — Высокий представитель»). В качестве Высокого представителя это должностное лицо помогает Председателю Совета в осуществлении внешнеполитических функций Европейского Союза.
В целях усиления последовательности и согласованности внешней политики Европейского Союза Лиссабонский договор 2007 г. предусматривает ликвидацию совместной должности Генерального секретаря — Высокого представителя. Пост Генерального секретаря Совета в дальнейшем сохранится лишь в качестве внутренней административной должности (начальника аппарата).
Что касается поста Высокого представителя, то вместо него вводится новое должностное лицо под названием «Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности».
Верховный представитель по иностранным делам и политике безопасности будет курировать все аспекты внешнеполитической деятельности Европейского Союза, действуя в двойном качестве:
— с одной стороны, Верховный представитель наделен правом председательствовать (без права голоса) на заседаниях Совета Европейского Союза при принятии им внешнеполитических решений;
— с другой стороны, Верховный представитель будет являться вице-председателем главного исполнительного института Союза — Европейской комиссии.
Источник
5.2 Принятие решений в Совете Европейского союза
Совет ЕС наделен рядом функций как исполнительной, так и законодательной власти, а потому нередко рассматривается как ключевой институт в процессе принятия решений на уровне ЕС.
Процедура принятия решений Советом ЕС зависит от их содержания и значимости. На протяжении всего времени существования Совета ЕС происходит реформирование процедуры принятия решений указанным институтом путем постепенного сокращения круга вопросов, требующих единогласного решения Совета ЕС. С вступлением в силу Лиссабонского договора общим правилом принятия решений в Совете Европейского союза становится квалифицированное большинство голосов (ст. 16 Договора о ЕС), сфера использования которого еще более возрастет по сравнению с прежними реалиями. Количество вопросов, по которым Совет должен постановлять единогласно, соответственно, уменьшится. По вопросам своей внутренней процедуры, а также по некоторым другим вопросам организационно-процедурного характера (например, учреждение консультативных комитетов ЕС по вопросам занятости и социальной защиты) Совет, как и ранее, будет принимать решения простым большинством, т. е. абсолютным большинством от своего состава (15 из 28 министров).
В табл. 6 представлен неполный перечень вопросов, по которым с вступлением в силу Лиссабонского договора для принятия решения достаточно квалифицированного большинства голосов.
С 1 ноября 2014 г. при определении квалифицированного большинства в Совете ЕС применяется метод «двойного большинства»[69], предполагающий выполнение двух основных условий (ст. 16 Договора о ЕС):
• поддержку проекта решения со стороны не менее 55 % членов Совета ЕС;
• члены совета ЕС, проголосовавшие «за», должны представлять как минимум 65 % населения ЕС в целом, т.
В качестве дополнительных требований, предусмотренных в той же статье, выступают следующие:
• количество проголосовавших «за» членов Совета ЕС в абсолютном выражении должно насчитывать не менее 15 человек. Для ЕС в составе 28 и более государств-членов это условие выполняется автоматически (55 % от 28 членов Совета ЕС составляют 15 человек);
• блокирующее меньшинство (т. е. количество членов Совета ЕС, способных воспрепятствовать принятию решения) должно включать не менее четырех членов. Вследствие подобного требования три крупнейших государства-члена (в настоящее время это ФРГ, Франция и Великобритания), даже если в них проживают более 35 % населения ЕС, не могут воспрепятствовать принятию решения Советом ЕС. Для этого им требуется как минимум один дополнительный голос «против», т. е. поддержка со стороны хотя бы еще одного государства-члена.
Таким образом, количество голосов членов Совета ЕС косвенно зависит от численности населения стран, которые они представляют. Данные о численности населения стран ЕС по состоянию на 1 января 2014 г.[70] представлены в табл. 7.
Кроме обычного квалифицированного большинства учредительные документы ЕС (ст. 238 Договора о функционировании ЕС) предусматривают своего рода суперквалифицированное большинство для тех более редких случаев, когда Совет ЕС принимает решение не по предложению Комиссии или Верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности, а по инициативе других субъектов (например, группы государств-членов в отношении законопроектов в уголовно-правовой сфере) или по собственной инициативе (по вопросам общей внешней политики и политики безопасности).
В рамках суперквалифицированного большинства (термин неофициальный) первое условие является более жестким – необходима поддержка решения со стороны как минимум 72 % членов Совета ЕС.
В параграфе 3 ст. 238 Договора о функционировании ЕС также установлены специальные требования для определения квалифицированного большинства в случаях, когда правом голоса располагают не все государства-члены: например, при принятии решений в отношении евро (правом голоса наделены представители только государств-членов, перешедших на единую денежную единицу); в рамках продвинутого сотрудничества девяти и более, но не всех государств-членов.
Описанный выше порядок определения квалифицированного большинства (метод «двойного большинства») стал новеллой Лиссабонского договора 2007 г. и вызвал много дискуссий. По требованию отдельных государств-членов, прежде всего Польши, его введение было отсрочено до 1 ноября 2014 г. До этого времени при определении квалифицированного большинства в Совете ЕС применялся метод «взвешенного голосования». С 1 ноября 2014 г. до 31 марта 2017 г. включительно указанный метод «взвешенного голосования» может быть применен по требованию любого государства-члена (при отсутствии такого требования квалифицированное большинство определяется по методу «двойного большинства»).
Суть метода «взвешенного голосования» состоит в том, что каждое государство-член в Совете ЕС обладает определенной суммой взвешенных голосов. При определении количества взвешенных голосов учитывается количество населения, экономические показатели и ряд других факторов. Число взвешенных голосов каждого государства фиксируется в Разделе II Протокола о переходных положениях (см. таблицу 8).
Таблица 8. Распределение взвешенных голосов в Совете ЕС.
Когда решения Совета ЕС должны приниматься по предложению Комиссии, они являются принятыми, если собрали не менее 260 голосов, выражающих поддержку не менее большинства членов Совета ЕС. В остальных случаях решения Совета ЕС считаются принятыми, если они собрали не менее 260 голосов, выражающих поддержку не менее 2/3 членов Совета ЕС.
При этом любой член Совета ЕС может потребовать, чтобы при принятии решения квалифицированным большинством была проведена проверка на предмет того, что государства-члены, образующие квалифицированное большинство, представляют не менее 62 % всего населения ЕС. Если указанное условие не будет соблюдено, соответствующее решение Совета ЕС считается непринятым.
Таким образом, в силу положений Раздела II условие о квалифицированном большинстве считается соблюденным, если решение поддержано:
• большинством членов Совета (обычно 50 %; 67 % в случаях, когда Совет ЕС обсуждает вопрос, не внесенный Комиссией); и одновременно;
• 260 из 352 голосов (примерно 73,9 %);
• а также 62 % населения ЕС.
В большинстве случаев 73,9 % голосов означают и поддержку 62 % населения ЕС, поэтому условие о поддержке 62 % населения проверяется только по просьбе члена Совета ЕС[71].
В качестве еще одного дополнения к изложенным правилам Межправительственная конференция по подготовке Лиссабонского договора 2007 г. зафиксировала проект специального правового акта (решения Совета ЕС), которым вносится ряд уточнений в механизм голосования квалифицированным большинством (Декларация № 7).
Эти уточнения предоставляют право требовать повторного обсуждения проекта акта Совета ЕС (своеобразное отлагательное вето) представителям государств-членов, которые располагают количеством голосов, близким к уровню блокирующего меньшинства. «Близость» к уровню блокирующего меньшинства определяется долей в 55 %, которая на этот раз отсчитывается от количества населения либо от числа государств-членов, необходимых для образования блокирующего меньшинства. До завершения переходного периода, когда в качестве альтернативы еще можно будет использовать метод взвешенного голосования (с 1 ноября 2014 г. по 31 марта 2017 г.), размер указанной доли составляет 3/4 (75 %). Вышеупомянутые дополнительные требования были введены по настоянию Польши, которая в противном случае не соглашалась на введение новой формулы определения квалифицированного большинства (метода «двойного большинства»).
Источник
