Принятие политических решений
Процесс принятия политических решений
Решения правительства принимаются при помощи специального бюрократического ведомства для принятия решений, составленного из официальных и уполномоченных представителей государства, в большинстве случаев, занимающих высокие посты. Планирование и осуществление современной государственной политики обусловлено политическими процессами и эволюцией системы международных отношений.
Проблема прогнозирования политических решений становится неопределённой. Прогнозы политических решений могут строиться относительно развития политической действительности. При этом должен разрабатываться общий прогноз политической деятельности государственных институтов.
Сторонники бихевиористского подхода отказывались признать всю комплексность и трудности исследований принятия политических решений. Они предпочли взять за основу исследования профессора Вашингтонского университета Джеймса Розенау, который призывал к отмене «черного ящика», в котором формируется политика и к продвижению исследователей в сторону нахождения связей между декларируемой политикой государств и наблюдаемому поведению государств. Однако данный подход является ошибочным, поскольку механизм принятия политических решений включает в себя: выявление и решение возникающих политических проблем; согласование принятых решений и интересов всех субъектов политического взаимодействия; контроль и изменения осуществления политических решений, учитывая постоянные стратегические цели.
В рамках общей практики частные прогнозируемые политические решения касаются текущих вопросов работы ведомств, например, устранения отдельных недостатков функционирования. Так, Бундестаг ФРГ вправе делегировать законодательные полномочия некоторым министрам. Общие прогнозируемые политические решения, как правило, стоят как задачи перед институтами политической системы (правительством, парламентом).
При этом бюрократия не отличается беспристрастностью. Политическое функционирование бюрократов, которые не являются политически нейтральными, зависит, в частности, от политического сознания и идеологии, а также политической культуры и поведения государственных деятелей и граждан.
Процедуры и принципы принятия политических решений
Для того чтобы сформулировать и достичь целей политики, а также для координирования всех задач государства, необходимо принять политическое решение. Анализ процесса принятия решений способен стать залогом выбора верной альтернативы из множества возможных политических курсов государства. Только с помощью анализа политических решений можно избежать очевидных ошибок при планировании и осуществлении государственной политики в условиях современной трансформирующейся и нестабильной политической среды.
В рамках той или иной методологии принятия политических решений существует определённый набор методов и конкретных технологий управления процессом принятия политических решений. Так, следует выделить пять этапов, которые заложены в основу алгоритма принятия политических решений:
* во-первых, осуществление анализа политической ситуации и определение политических проблем. Следует подчеркнуть, что решение политической проблемы невозможно без осуществления анализа или верного диагноза самой политической проблемы. Поэтому качественное выявление истоков и причин политической проблемы является залогом её верного решения;
* во-вторых, выделение политических приоритетов и подготовка политического решения. Так, Г.Саймон полагал, что приоритеты государственных ведомств и министерств должны соответствовать цепочке целей и средств (ends-means chain), а лица, принимающие решения, должны различать между промежуточным и конечным приоритетом . Например, создание современных вооруженных сил для рационального политического лидера должно быть только промежуточным приоритетом для обеспечения национальной безопасности, а не ультимативной целью;
* в третьих, принятие политических решений. Во время этапа принятия политического решения политик должен выявить возможные альтернативы с целью выбрать реалистичное направление политических действий, ориентированных на урегулирование существующей политической проблемы;
* в четвертых, разработка механизмов реализации политических решений. Данная процедура содержит систему конкретных технологий и методик исполнения политических решений;
* в пятых, оценка эффективности политического курса и, при необходимости, корректировка и изменение принятых политических решений.
С учетом методологии, методов и технологий принятия решений можно выстраивать основные направления принятия политических решений, создавать доктрины и концепции по различным направлениям, разрабатывать среднесрочные и долгосрочные прогнозы. Так, например, американский исследователь процессов принятия решений, профессор политологии Стэнфордского университета А.Джордж перечислил пять необходимых характеристик любого эффективного процесса принятия политических решений:
* собранная информация должна быть качественно проанализирована;
* должны приниматься в расчёт все национальные интересы и ценности, на которые способна повлиять принимаемая политика;
* должны быть взвешены и оценены все возможные альтернативы и рассмотрены все ожидаемые последствия каждой альтернативы. Для этой цели необходимо основать организацию, независимую от государственных министерств и ведомств, которая и займётся определением и оценкой возможных альтернатив и их последствий;
* все проблемы, проявляющиеся в ходе анализа альтернатив, должны быть тщательно изучены;
* нельзя игнорировать признаки, которые указывают на проблемы, связанные с какой-либо принятой политикой.
Групповое мышление
В процессе принятия политических решений у лиц, ответственных за этот процесс могут возникнуть различные дисфункциональные психологические симптомы. Как отмечал профессор университета Беркли И.Дженис, во время кризиса у группы лиц, принимающих политические решения, развивается феномен «группового мышления» (Groupthink). Появлению данного феномена способствует высокий уровень групповой солидарности (сплочённости). Среди группы лиц, ответственных за принятие политических решений, возникает иллюзия неуязвимости, чувство повышенного оптимизма, убеждённость в высоких моральных и умственных качествах других членов группы.
Групповое мышление приводит к стереотипному (с греч. stereos и typos — твердый и отпечаток) восприятию действительности или стратегического противника, к тенденции принимать рискованные и даже авантюристские решения. Групповое мышление приводит к неприятию рекомендаций внешних экспертов и аналитиков, к самоизоляции группы от внешних раздражающих факторов, например, влияния общественного мнения, а также к самоцензуре и к усилению коллективного давления на членов группы, сомневающихся в правильности выбора большинства. Ярким примером группового мышления является решение группы лидеров СССР (Л.И. Брежнева, Д.Ф. Устинова и А.А. Громыко) о вводе в 1979 г. ограниченного контингента советских войск в Афганистан.
Наиболее эффективными процедурами для преодоления феномена группового мышления являются формализация процесса принятия решений в группе, а также введение в состав группы «адвоката дьявола». Данная процедура используется Римской католической церковью в процессе принятия решений о канонизации очередного святого. Функциональной обязанностью «адвоката дьявола» является поиск и оглашение нелицеприятных событий из жизни рассматриваемого кандидата, а, в более широком смысле, выявление недостатков и негативных аспектов альтернативы, одобряемой большинством членов группы лиц, ответственных за принятие решений.
Проблема ограниченной рациональности в процессе принятия решений в политическом менеджменте
Принятие политических решений следует рассматривать как составную часть функции политического руководства, а необходимость эффективного и качественного управления процессом принятия политических решений является жизненно важной для функционирования государства как политического института.
Однако профессор университета Мэриленд Ирвинг Дестлер полагает, что природа бюрократического политического процесса противоречит представлению о правительстве как об институте, претендующем на роль проведения рациональной, последовательной и целесообразной политики [3: 59]. Предпосылка, что в принятии решений политики и эксперты рациональны, может быть, как и нормативной (от лат. normatio — упорядочение; устанавливающей норму, определяющей правила), указывающей на то, как людям следует поступать, так и дескриптивной (от лат. descriptio ― описание; описательной), анализирующей фактическое поведение людей.
Последователи английского философа-утилитариста (от лат. utilitas — польза, выгода) Иеремии Бентама (1748-1832 гг.), сторонники подхода рационального выбора для объяснения государственной политики полагают, что государственные ведомства, политики и эксперты, ответственные за принятие решений, являются рациональными акторами ― то есть, стараются максимизировать (увеличить) ожидаемую выгоду и минимизировать (уменьшить) ожидаемые потери. Так, профессор Чикагского университета Энтони Даунс утверждает, что «в своём поведении индивид всегда эгоистичен и рационален» [1: 58]. Даунс отказался от разграничения между «нейтральным политическим подходом» и «своекорыстным экономическим расчётом» , рассматривая политику как своекорыстное предприятие. Так, политики стремятся быть избранными, чтобы реализовать собственные амбиции, а избиратели голосуют для того, чтобы политики отстаивали их интересы. Результатом данного взаимодействия является обмен определённой политики на голоса. Политики обещают и проводят такую политику, которая максимизирует количество голосов избирателей. Таким образом, согласно Даунсу, политическая жизнь общества не может сколько-нибудь существенно отличаться от экономической сферы, поскольку функционирование, как той, так и другой, зависят от рациональных индивидуальных решений.
Поэтому в рационально–всесторонней модели принятия политических решений ценности, имеющие отношение к целям, ранжируются в список, а затем оцениваются соответственно их важности. После систематического сравнения достоинств и недостатков всех возможных альтернатив, политики выбирают ту, которая является наиболее приемлемой для них. Таким образом, согласно теории рационального выбора, большинство политических решений индивидов принимаются на основе неслучайного отбора информации; эти решения удовлетворяют некоторым целям, для достижения которых нет необходимости принимать сверхрациональные решения.
Как отмечал по этому поводу американский социолог, профессор кафедры вычислительных наук и психологии при Университете Карнеги-Меллона Герберт Саймон (1916-2001 гг.): «Легче вычислить рациональное поведение в полностью определённой ситуации, чем прийти к достаточно точному определению ситуации. И нет способа, без осуществления эмпирического исследования, предсказать бесчисленные возможности поведения индивида» [5]. Г. Саймон утверждал, что индивиды и социальные общности людей не рациональны в классическом смысле. Люди никогда не ищут совершенную информацию, так как человек не может собрать и переработать все данные, необходимые для принятия решения. Более того, индивиды неспособны анализировать более двух или трёх альтернатив одновременно и обрабатывают информацию, находясь в состоянии стресса. Потребность в согласии группы подрывает рациональную калькуляцию ожидаемых затрат и выгод, а эмоциональные и идеологические побуждения не позволяют в процессе принятия решений осуществить рациональный анализ преимуществ и издержек каждой альтернативы.
Как утверждал Саймон, «люди, ограниченные в своих возможностях и, являясь продуктами своего времени и местности, стремятся вырвать из своей среды те элементы, которые могли бы обеспечить более удовлетворительную жизнь для них и их товарищей» [2: 57]. Следовательно, политические решения принимаются на рациональной основе, однако с учётом особенностей окружающей среды и понимания принимаемых решений. Таким образом, вместо того, чтобы максимизировать выгоду, большинство людей довольствуется наиболее приемлемым результатом. Саймон называл данное явление удовлетворяющим поведением (satisficing), нацеленным на поиск приемлемого решения политической проблемы. Поэтому большинство политиков, ответственных за принятие политических решений, не склонны оптимизировать получаемые результаты, если они субъективно удовлетворены своей деятельностью.
Упомянутый ранее И. Дестлер также предлагает свой взгляд на рациональность в принятии политических решений. Он полагает, что бюрократической политике не обязательно быть политикой в рациональном смысле, олицетворяющей тщательно продуманное принятие решений и действий. Наоборот, бюрократическую политику следует воспринимать как результат или вектор правительственных инициатив и действий, сложившихся в результате политического процесса создания коалиций или анти-коалиций, решений высших должностных лиц и компромисса между ними. Чиновники, добиваясь одобрения или неодобрения определённого политического курса или действий, вынуждены осуществлять маневры для того, чтобы навязать свою точку зрения. Таким образом, согласно Дестлеру, сущность бюрократической политики следует сформулировать как «противоречивую политику», где различные политические организации преследуют партикулярные (частные) интересы. Более того, бюрократическая политика обычно не является результатом нескольких отдельных «битв» и столкновений между различными политическими акторами, а совокупностью последствий конкуренции, происходящей на протяжении длительного времени [3: 89]. Затяжной процесс одобрения и принятия государственного бюджета является ярким примером бюрократической политики.
Отвечая на вопрос, возможна ли рациональная политика в рамках парадигмы (греч. paradeigma — пример, образец; концептуальная схема, модель постановки проблем и их решения) бюрократической политики, Дестлер утверждает, что такой процесс возможен, если построен на консенсусе, дебатах, взаимном урегулировании и согласовании. Такой процесс, по его мнению, может быть эффективен в оценке существующих политических альтернатив [3: 90].
Тем не менее, бюрократическая политика как социально-политический феномен чревата несколькими опасностями. Во-первых, бюрократическая политика как процесс принятия решений может привести к пренебрежению политикой, основанной на национальных (государственных) интересах. Так, главы министерств могут прийти к отождествлению интересов их ведомств с государственными интересами и национальными благосостоянием и начать действовать по принципу, «что хорошо для «Дженерал моторс», то хорошо и для Америки» . Во-вторых, функционируя в рамках бюрократической политики, чиновники могут добиваться личной выгоды, властных полномочий и престижа для самих себя. Иногда они преследуют эти цели без стеснения, признавая только собственные интересы. В-третьих, как утверждает Ч. Линдблюм, «инкриментализм» (от англ. incremental ― возрастающий) в осуществлении динамики принятия решений, ведение градуальной политики (от лат. gradus — шаг, движение, ступень) «малыми шагами», методом проб и ошибок [4], является более рациональной стратегией в рамках парадигмы бюрократической политики, позволяющей максимизировать уровень безопасности в процессе осуществления изменений и избежать чрезмерных рисков.
Таким образом, Линдблюм утверждает в статье «Наука продвижения до конца», что изменения курса публичной политики, например, социальной политики и политики занятости в Западной Европе, происходят эволюционным, а не революционным способом. Поэтому бюрократическая политика является основной причиной сопротивления чиновников министерств и ведомств радикальным (от лат. radex ― корень; коренной), системным изменениям, поскольку бюрократ старается быть эффективным в сегодняшнем правительстве, и данная стратегия приводит к политическому приспособленчеству, блокируя мотивацию к реформированию и модернизации.
Однако бюрократическая политика как явление может быть преодолена, в особенности, если цели и средства политики главы государства имеют широкую поддержку в обществе, а сам глава государства и его высшие должностные лица являются эффективными деятелями на национальной и международной арене. Более того, глава государства должен быть общепризнанным национальным лидером, а не «первым среди равных» (с лат. primus inter pares) в процессе «бюрократического торга» с главами министерств и ведомств. Такой характер интеракции (взаимодействия) сокращает число разногласий там, где ультимативное решение главы государства является непререкаемым авторитетом для всех нижестоящих должностных лиц, например, кабинет У. Чёрчилля, который, тем не менее, жаловался, что «школьные учителя обладают властью, о которой премьер-министрам остается только мечтать» или администрация Ф.Д. Рузвельта.
Именно поэтому бюрократическая политика преобладает среди парламентских режимов, склонных к политической фрагментации, для которых характерен рост количества парламентских партий и слабое влияние премьер-министра на министров-членов правящей коалиции, а также в президентских режимах с главой государства, не имеющим значительных властных полномочий и влияния на руководителей министерств и ведомств (например, коалиционное правительство премьер-министра Италии Сильвио Берлускони в 1994-1995 гг. и первый период президентских полномочий В.В. Путина в 2000-2004 гг.). С другой стороны, чрезмерное накопление главой государства таких ресурсов, как влияние и авторитет способно привести к превращению парламентского или президентского режима в диктатуру (лат. dictatura — неограниченная власть одного лица или группы лиц) или автократию (греч. autokrateia ― форма правления с неограниченными властными полномочиями одного лица).
Подводя итоги изучения особенностей процесса разработки и реализации управленческих решений, следует подчеркнуть, что процесс принятия и осуществления решений в государственном управлении и бизнес-организациях основан на идентичных методах условно рационального принятия решений. Тем не менее, в отличие от бизнес-организаций, политические решения в системе государственного управления нацелены на достижение общего благосостояния, а не прибыли госучреждения. Правовой статус государственных служащих обуславливает большую ответственность, чем их коллег по бизнес-организациям, за принятие управленческих решений. Поэтому процесс разработки и реализации решений в системе государственного управления следует охарактеризовать как инертный и бюрократизированный. Основы процесса принятия и осуществления решений в системе государственного управления обуславливают применение научно-рациональной методики порядка разработки концепции проектов и планирования; оформление проектной документации; а также управление реализацией проектов.
Следует отметить, что преувеличение только лишь методологических аспектов принятия и осуществления управленческих решений и пренебрежение социально-психологическими аспектами данного процесса может привести к искажению самого процесса принятия решений и превратить его в квазирациональный. Поэтому при осуществлении процесса разработки и реализации решений в системе государственного управления необходимо учитывать социально-психологические особенности разработки и внедрения социально-политических проектов, так как пренебрежение данными особенностями может привести к существенным дисфункциональным явлениям.
Следует также отметить, что современный процесс принятия управленческих решений в постиндустриальный период развития общества уже не может опираться на принципы бюрократической организации более чем полувековой давности. Поэтому необходимо осуществление дальнейших исследований процесса принятия политических решений, как политологами, так и представителями других гуманитарных и социальных дисциплин.
1. Даунс Э. (2006) Комментарий в отношении экономических теорий поведения правительства; Пер. и примеч. Н.С. Павлова // Вестник Московского университета. Сер. 12, Политические науки. № 3. С. 57-73.
2. Саймон Г. (2000) Теория принятия решений в экономической теории и науке о поведении // Вехи экономической мысли: в 3 т. Т. 2. Теория фирмы: Сб. ст.; пер. с англ. / Ред. В.М. Гальперин. СПб.: Экономическая школа. С. 54-72.
3. Destler I.M. (1974) Presidents, Bureaucrats and Foreign Policy: The Politics of Organizational Reform. NJ: Princeton University Press. 355 p.
4. Lindblom C.E. (1959) The Science Of Muddling Through // Public Administration Review. Vol. 19. P. 79-88.
5. Symon H. (1985) Human nature in politics: The dialogue of psychology with political science // American Political Science Review. Vol. 79. P. 293-304.
Источник: Проблема ограниченной рациональности в процессе принятия решений в политическом менеджменте // Современный менеджмент: проблемы и перспективы. IV науч.-практ. конф. 16 апреля 2009 г.: Тез. докл. / Ред. кол.: В.И. Малюк (отв. ред.) [и др.]. СПб.: СПбГИЭУ, 2009. С. 397-401.
Источник
