Проблема независимости центральных банков
Вы будете перенаправлены на Автор24
Центральный банк
Центральный банк (ЦБ)— это учреждение, которое отвечает за реализацию денежно-кредитной политики и обеспечение функционирования национальной платёжной системы, а также за регуляцию и надзор в сфере экономики и финансов. Таким образом, центральный банк в любом государстве является одной из форм денежных властей.
На сегодняшний день можно выделить следующие цели функционирования ЦБ:
- обеспечение ценовой устойчивости;
- обеспечение сбалансированного экономического роста национальной экономики;
- обеспечение устойчивого валютного паритета;
- обеспечение финансовой устойчивости.
Проблема независимости центральных банков
Проблема независимости ЦБ имеет большое количество разнообразных аспектов. При исследовании данной проблемы возникает вопрос о том, каким образом реализовывается независимость ЦБ?
Почему в одних государствах уровень независимости ЦБ выше, а в других ниже? Уровень независимости, например, Центрального Банка РФ и Федеральной Резервной системы США примерно одинаков, но если проанализировать модели банковских систем данных государств, то сразу можно отметить существующее различие в работе этих двух систем. Например, в РФ реализована двухуровневая банковская система, а в Соединенных Штатах Америки реализована децентрализованная банковская система, таким образом, и функции, и статус ЦБ в данных системах различен. Рассмотрим подробнее проблему независимости ЦБ РФ.
Стоит отметить, что важнейшей задачей для решения проблемы независимости ЦБ является выбор нескольких параметров, которые необходимы для оценки независимости центральных банков.
Проанализируем рейтинг ЦБ по уровню их независимости, который был составлен центром экономических исследований МФПА.
Первые места заняли западноевропейские ЦБ, в т. ч. ЦБ Еврозоны и Финляндии, а также ЦБ Швеции, Венгрии и Швейцарии. При этом Центральный Банк РФ занял лишь 27 место в рейтинге. Примерно на том же оказались и Федеральная Резервная система США, и Центральный Банк Мексики, которые принято считать зависимыми центральными банковскими структурами. Данный рейтинг был составлен на основании результатов анализа законодательства в сфере банковской деятельности в каждом отдельном государстве.
Готовые работы на аналогичную тему
На сегодняшний день принята методика, согласно которой независимость ЦБ оценивается по трем показателям, а именно:
- индекс кадровой независимости. Центральный банк может быть охарактеризован кадровой независимостью только в случае, когда исполнительные органы государственной власти не имеют права назначать непосредственно руководство центрально банка, а также, когда руководители такой банковской структуры принимают решения в отношении деятельности финансового учреждения независимо и самостоятельно;
- индекс политической независимости. Политически независимым центральный банк страны может быть признан только в случае минимального уровня вмешательства органов государственной власти в его деятельность;
- индекс экономической независимости. Экономическая независимость, как правило, определяется условиями выдачи кредитов и займов ЦБ для пополнения государственного бюджета. В рамках данного показателя РФ занимает 27-е место в рейтинге развивающихся стран с величиной индекса равной 0,44. Более низкие показатели по данному индексу характеризует страны Таиланда, Египта, Израиля, Иордании и Южно-Африканской Республики. Стоит отметить, что в большинстве вопросов в рамках реализации экономической политики Центральный Банк России является достаточно зависим от решений, принимаемых Правительством РФ.
Довольно долгое время функционирования отечественного Центрального банка можно назвать временем его непосредственного подчинения Правительствау РФ и зависимости от него.
Однако, формально независимость Центральным банком РФ была получена еще в конец 90-х годов ХХ века, а в действительности – лишь в 1995 году после подписания федерального закона о Центральном Банке РФ. За столь непродолжительный период времени еще не были сформированы соответствующие банковские традиции, в связи с чем какое бы не было проявление независимости деятельности и как бы не демонстрировались независимые позиции Центральным Банком РФ, данные факты вызывают раздражение государственных чиновников. Стоит отметить, что в практике западноевропейских стран известны случаи, где на законодательном уровне правительство или парламент страны вправе давать непосредственные прямые указания руководству центрального банка.
На сегодняшний день при анализе вопроса о независимости Центрального Банка РФ особую остроту приобрели такие важнейшие аспекты, как размер валютных резервных фондов государства, степень участия Совета Федерации во взаимодействии с Центральным Банком РФ через Национальный банковский совет, уровень стабильности национальной валюты.
Согласно ст. 75 Конституции РФ законодательно закреплены основные принципы независимости Центрального Банк РФ:
- национальной валютой РФ является российский рубль. Эмиссия денежных средств в национальной валюте в РФ может быть реализована ЦБ РФ. Стоит отметить, что осуществлять эмиссию других денежных средств, например, иностранной валюты на территории Российской Федерации запрещено;
- основной функций ЦБ РФ является обеспечение стабильности национальной валюты (российского рубля). Данную функцию Банк России реализует независимо от прочих государственных органов власти.
Таким образом, действующая редакция Конституции РФ предоставляет Центральному Банку РФ особый и независимый статус, который никто не может оспаривать. Но большая часть специалистов выражают различные точки зрения в отношении вопроса, каким уровнем независимости должен обладать Центральный Банк РФ. Стоит отметить, что нет и единообразия и в оценке методов обеспечения его независимости.
Идея независимости Банка России как одного из инструментов гарантии противодействия инфляционным механизмам увеличения государственного бюджета стала популярна в конце XX века.
Источник
§ 2.4. Оценка независимости центрального банка
Для того чтобы оценить, насколько независим центральный банк, необхи димо в первую очередь определить факторы независимости и ее основные Ml рактеристики. Вопросы, связанные с оценкой НЦБ и анализом соотношении ее уровня с макроэкономическими переменными, достаточно подробно и 1\ чены в научной литературе последнего десятилетия XX в.
Ранжирование центральных банков по степени их независимости обычни базируется на определенной классификации, где учтены возможные комби нации значений соответствующих переменных. Первая такая классификации была предложена Робином Бэйдом и Майклом Паркиным в 1988 г. Она учи тывала три критерия НЦБ: право центрального банка на окончательное рг шение по вопросам денежно-кредитной политики, наличие в руководе i m центрального банка представителей правительства и возможность центра ш. ного банка независимо от правительства назначать в состав своего рукоиоп ства некоторых членов. Еще раньше идеология самостоятельности регули и» ра была проработана в период укрепления сотрудничества центральных баи ков в бреттон-вудскую эпоху. Изначальные идеи можно найти в трудах linn • Ауфрихта, сотрудника МВФ, в 1961—1967 гг. работавшего над сравнительным анализом законодательства, посвященного центральному банку[167].
С середины 1990-х годов большое распространение получили индекс Цу- и’рмана (Cukierman Index, 1992 г.), GMT-индекс (Grilli-Masciandaro-Tabellini Index, 1991 г.) и индекс Эйффингера—Шалинга (Eijffmger—Schaling Index,
1997 г.). Среди них первые два индекса будут рассмотрены в дальнейшем. Ин- и кс Эйффингера—Шалинга включает в себя три переменные: разработка денежно-кредитной политики, участие представителей правительства в совете іиректоров центрального банка и назначение его руководства.
Подотчетность денежных властей также является важным фактором НЦБ. Индекс подотчетности, построенный экономистами Банка Англии, учитыва- lt;1 четыре индикатора:
- внешний мониторинг деятельности центрального банка со стороны ицрламента;
- публикация протоколов заседаний комитета по денежно-кредитной политике;
- обнародование отчетов о результатах денежно-кредитной политики;
- процедура разрешения конфликта между центральным банком и пра- тпельством (см. «Демократическая ответственность центрального банка»).
Демократическая ответственность центрального банка
Как и независимость, ответственность центрального банка оценивается с помощью индексов. Ниже приведено описание индекса демократической ответственности центрального банка, разработанного специалистами Центра экономических исследований Тилбургского университета в 1998 г.
Индекс демократической ответственности центрального банка
(Democratic accountability index)
А. Конечные цели денежно-кредитной политики
Оговорены ли в законодательстве о центральном банке цели денежно-кредитной политики?
Ранжирована ли группа целей в соответствии с приоритетами политики?
Имеют ли цели денежно-кредитной политики четкое определение?
Имеют ли цели денежно-кредитной политики количественные ориентиры?
- Транспарентность денежно-кредитной политики
Обязан ли центральный банк, помимо стандартных отчетов и бюллетеней, публикопшь отчет о денежно-кредитной политике или инфляции?
Публикуются ли своевременно протоколы заседаний совета директоров центрального банка ч
Должен ли центральный банк публично разъяснять, в какой степени он способен достичь цели денежно-кредитной политики?
- Заключительная ответственность центрального банка
Подотчетен ли центральный банк парламенту?
Имеют ли право парламент или правительство давать центральному банку предписании’
Существует ли процедура отмены решений центрального банка?
Имеет ли центральный банк формальную возможность обжаловать полученное предии сание?
Может ли законодательство о центральном банке быть изменено простым большинспюм голосов в парламенте?
Могут ли прошлые провалы в денежно-кредитной политике стать причиной снятия с дол* ности главы центрального банка?
Каждая из позиций в индексе оценивается как 0 («нет») или 1 («да»).
Ранжирование стран по индексу демократической ответственности центрального банки
Место | Страна | Конечные цели | Транспарентность | Заключительная ответственность | Сводный инд(Ж( ответственной и |
1 | Великобритания | 4 | 3 | 4 | 11 |
2 | Новая Зеландия | 4 | 2 | 4 | 10 |
3 | Южная Корея | 3 | 2 | 4 | 9 |
4 | Польша | 2 | 3 | 3 | 8 |
Австралия | 1 | 1 | 5 | 7 | |
Канада | 1 | 2 | 4 | 7 | |
Япония | 2 | 2 | 3 | 7 | |
Норвегия | 1 | 1 | 5 | 7 | |
Чехия | 2 | 2 | 2 | 6 | |
Франция | 3 | 1 | 2 | 6 | |
Исландия | І | 1 | 4 | 6 |
Окончание табл. VI. 11
Место | Страна | Конечные цели | Транспарентность | Заключительная ответственность | Сводный индекс ответственности |
Испания | 2 | 2 | 2 | 6 | |
Турция | 2 | 1 | 3 | 6 | |
США | 1 | 3 | 2 | 6 | |
7 | Австрия | 2 | 2 | 1 | 5 |
Чили | 1 | 1 | 3 | 5 | |
Еврозона | 3 | 1 | 1 | 5 | |
Финляндия | 2 | 1 | 2 | 5 | |
Венгрия | 2 | 1 | 2 | 5 | |
Ирландия | 2 | 1 | 2 | 5 | |
Португалия | 2 | 2 | 1 | 5 | |
Россия | 1 | 0 | 4 | 5 |
Индекс Цукермана и GMT-индекс стали стандартным инструментом ¦ щенки НЦБ. Индекс Цукермана включает в себя 16 переменных, объединенных в 4 группы: кадровая независимость, разработка денежно-кредитной по- ІИ гики, ее цели и ограничения на финансирование государственного бюджета lt; гибл. V.12). Каждая из 16 переменных может принимать значение от 0 (минимальный уровень НЦБ) до 1 (максимальный уровень НЦБ). Значение переменной зависит от числа альтернатив, предложенных Цукерманом. В случае необходимости (исходя из целей анализа) переменные могут иметь веса.
Описание переменных, входящих в индекс Цукермана | Таблица VI.12 |
Описание переменной | Оценка |
і От 8 лет | 1,00 |
От 6 до 8 лет | 0,75 |
Продолжение табл. VI
Описание переменной | Оценка |
5 лет | 0,50 |
4 года | 0,25 |
До 4 лет или назначение на произвольный срок | 0,00 |
Правление центрального банка | 1,00 |
Совместно совет директоров центрального банка, правительство и парламент | 0,75 |
Парламент | 0,50 |
Правительство | 0,25 |
Член кабинета министров | 0,00 |
Нет возможности | 1,00 |
Только по причинам, не связанным с экономической политикой | 0,83 |
По усмотрению совета директоров центрального банка согласно законодательным нормам | 0,67 |
По усмотрению парламента согласно законодательным нормам | 0,50 |
По усмотрению парламента безо всяких ограничений | 0,33 |
По усмотрению правительства согласно законодательным нормам | 0,17 |
По усмотрению правительства безо всяких ограничений | 0,00 |
Отсутствует | 1,00 |
С разрешения правительства | 0,50 |
Не оговариваются | 0,00 |
Центральный банк | 1,00 |
Центральный банк после консультаций с правительством | 0,67 |
Правительство | 0,33 |
Неопределенно | 0,00 |
Центральный банк | 1,00 |
Правительство | 0,80 |
Продолжение табл. VI. 12
Описание переменной | Оценка |
. Совместно совет директоров центрального банка, правительство и парламент | 0,60 |
Парламент | 0,40 |
Неопределенно | 0,00 |
Активное | 1,00 |
Неопределенно | 0,00 |
Ценовая стабильность является конечной целью, и за центральным банком последнее слово в разрешении конфликта интересов с правительством | 1,00 |
Только ценовая стабильность | 0,80 |
Ценовая стабильность и дополняющие ее цели, такие как стабильность банковской системы | 0,60 |
Ценовая стабильность потенциально конфликтует с другими целями, такими как полная занятость | 0,40 |
0 законодательстве конечная цель не заявлена | 0,20 |
Ценовая стабильность отсутствует среди целей центрального банка | 0,00 |
Выдача прямых кредитов запрещена | 1,00 |
Выдача прямых кредитов разрешена, но с жесткими ограничениями | 0,67 |
Выдача прямых кредитов разрешена с мягкими ограничениями | 0,33 |
Ограничения отсутствуют | 0,00 |
Покупка ценных бумаг запрещена | 1,00 |
Покупка ценных бумаг разрешена, но с жесткими ограничениями | 0,67 |
Покупка ценных бумаг разрешена с мягкими ограничениями | 0,33 |
Ограничения отсутствуют | 0,00 |
Устанавливаются центральным банком | 1,00 |
Устанавливаются банковским законодательством | 0,67 |
Устанавливаются по соглашению с правительством | 0,33 |
Устанавливаются по решению правительства | 0,00 |
Окончание табл. V! I і
Описание переменной | Оценка |
Центральное правительство | 1,00 |
Все уровни исполнительной власти | 0,67 |
Исполнительная власть и государственные предприятия | 0,33 |
Государственный и частный сектора | 0,00 |
Законодательно определены суммы в абсолютном выражении | 1,00 |
Доля от капитала центрального банка | 0,67 |
Доля от доходов бюджета | 0,33 |
Доля от расходов бюджета | 0,00 |
До 6 месяцев | 1,00 |
До 1 года | 0,67 |
Более 1 года | 0,33 |
Законодательно не оговорены | 0,00 |
Ставка рефинансирования центрального банка | 1,00 |
Рыночные процентные ставки | 0,67 |
Законодательно не оговорены | 0,33 |
Нулевая процентная ставка , | 0,00 |
Запрещены | 1,00 |
Разрешены | 0,00 |
Источник: Fujiki Н. Central Bank Independence Indexes in Economic Analysis: A Reappraisal II Monetaiy nn*i Economic Studies. 1996. N° 2. P. 84-86.
Второй популярный индекс — GMT-индекс. Он включает в себя дна ш» дындекса, отражающих политическую и экономическую НЦБ. Каждый и • подындексов учитывает несколько переменных. Они являются бинарными и могут принимать только два значения: «истина» или «ложь». Таким о(gt;|м зом, совокупный индекс НЦБ являет собой невзвешенную балльную сип» му. Его спецификация приведена в табл. VI. 13.
Описание переменных, входящих в GMT-индекс
Обозначение переменной | Описание переменной |
G1 | Управляющий центральным банком назначается совместно парламентом и правительством |
G2 | Управляющий центральным банком назначается на срок более 5 лет |
83 | Ни один из членов правления центрального банка не назначается правительством |
В4 | Члены правления центрального банка назначаются на срок более 5 лет |
85 | Снятие с должности члена правления центрального банка может происходить только по неполитическим причинам |
86 | Представитель правительства в составе правления центрального банка отсутствует |
87 | Одобрения денежно-кредитной политики со стороны парламента или правительства не требуется |
С8 | Подотчетность центрального банка прописана в законодательстве |
С9 | Наличие правовой поддержки действий центрального банка в случае конфликта с правительством |
D1 | Прямое кредитование бюджета не является автоматическим |
D2 | Прямое кредитование бюджета осуществляется по рыночной процентной ставке или ставке рефинансирования |
D3 | Прямое кредитование бюджета имеет временный характер |
D4 | Прямое кредитование бюджета ограничено по объему заимствований |
D5 | Центральный банк не оперирует на первичном рынке государственных ценных бумаг |
ш | Дисконтная процентная ставка (ставка рефинансирования) устанавливается центральным банком самостоятельно |
ш | Надзор за коммерческими банками не входит в функции центрального банка |
Источник: Dvorsky S. Measuring Central Bank Independence in Select Transition Countries and the Disinflation Process // BOFIT. 2000. Discussion Paper № 13. P. 15-16.
НЦБ в странах ОЭСР на протяжении последних десяти лет значительно вырой** (рис. VI.7). Среднее значение подындекса политической независимости увеличилось с; и до 6,1. Объясняется это созданием еврозоны и приближением национального законодя тельства к уровню немецкого Бундесбанка (модель которого была заложена в институции нальных основах Европейского центрального банка). Заключение Маастрихтского сопи» шения привело к унификации условий работы национальных центральных банков и гюим шению их независимости (см. «Независимость Европейского центрального банка и Евро* и* темы»).
Сводный индекс независимости
О 2 4 6 8 10 12 14
Рис. VI.7. Оценки GMT-индекса для стран ОЭСР
Независимость Европейского центрального банка и Евросистемы
В учредительных документах об институциональных механизмах единой денежно кр»» дитной политики заложен принцип независимости Европейского центрального банка (ЬЦІ.* от политического влияния. Выводы многочисленных теоретических исследований, а так*» обширный эмпирический опыт показывают, что независимость центрального банка способ» вует поддержанию ценовой стабильности. Статья 108 Маастрихтского Договора (Догоиоц.и устанавливает важный принцип независимости ЕЦБ. При осуществлении своих полномочии и выполнении возложенных на них задач и обязанностей ни ЕЦБ, ни национальные центрам», ные банки, ни члены их руководящих органов не имеют права испрашивать или получать ип струкции от учреждений или органов Европейского союза (ЕС), от правительства любою ю сударства-члена или любого другого органа. Учреждениям и органам ЕС, правительствам кlt; сударств-членов также вменяется в обязанность соблюдать данный принцип и не пьпаїи« оказывать влияние на членов руководящих органов ЕЦБ.
Имеются также и другие гарантии независимости Евросистемы и руководящих оріан«* ЕЦБ. Например, ЕЦБ ведет свою собственную систему счетов, раздельно с ЕС. У ЕЦБ имшн ся собственный бюджет, а его капитал формируется за счет подписанных обязательств и ни плат национальных центральных банков стран еврозоны. Продолжительные сроки пребын.» ния в должности членов Совета управляющих и невозможность назначения членов Испоим»* тельного совета на второй срок также способствуют сведению к минимуму вероятно* и* политического влияния на отдельных членов руководящих органов ЕЦБ. Кроме того, шгмт симость Евросистемы также обеспечивается положением Договора, запрещающим ц«»н тральному банку в той или иной форме выдавать кредиты государственному сектору.
В Договоре также содержатся положения о том, что усилия по достижению ценовой стабильности должны подкрепляться единой политикой в отношении обменных курсов. Хотя Договором предусматривается, что решения по вопросам валютной политики принимаются совместно Советом ЕС и ЕЦБ, его положения направлены на то, чтобы валютная политика в полной мере отвечала главной цели единой денежно-кредитной политики. Во-первых, в статье 4 Договора прямо говорится о том, что главная цель как единой денежно-кредитной политики, так и политики в области обменных курсов состоит в поддержании ценовой стабильности. Во-вторых, в Договоре сформулировано требование в отношении общих рамок проведения политики в области валютных курсов: решения по этим вопросам не должны приниматься в ущерб главной цели. И, наконец, все решения о проведении операций на валютных рынках, равно как и исполнение самих таких операций относятся к исключительной компетенции Евросистемы.
Источник: The monetary policy of the ECB. Frankfurt: ECB, 2004.
Другой переменной, служащей для оценки НЦБ, является стабильность руководства центрального банка[169]. Частая сменяемость руководства цен- ірального банка является признаком политического давления, подверженности политическому циклу и, таким образом, свидетельствует о невысокой II ЦБ. Ярким тому примером является Центральный банк Аргентины. Формально срок полномочий председателя Центрального банка Аргентины ранен четырем годам. Однако в стране сложилась устойчивая традиция, согласно которой председатель уходит в отставку всякий раз, когда происходит смена правительства или оставляет свой пост министр финансов. Управляющие I (ентральным банком Аргентины твердо придерживаются этой традиции[170].
Насколько объективной может быть переменная сменяемости руководства в анализе денежно-кредитной политики? В 2006 г. МВФ опубликовал результаты исследования факторов, влияющих на инфляцию в развивающихся странах. Экономисты Фонда рассчитывали эконометрическую про- пит-модель по данным для 24 стран за период с 1960 по 2004 гг. В качестве переменной НЦБ использовалась частота сменяемости управляющих центральных банков. В модели учитывались и другие институциональные факторы, включая режим валютного курса (см. табл. V.14 (с. 560)). Результа- мgt;1 анализа позволяют сделать вывод о том, что страны с высокой сменяемостью управляющих центральными банками (которая обычно связана с низким уровнем независимости центрального банка) имели меньше шансов достичь низкой инфляции. Кроме того, специалисты МВФ ВЫЯСНИЛИ, чіп укрепление НЦБ, наряду с развитием внутренних финансовых рынков, но» волило прекратить инфляционное финансирование бюджетных дефицит» Таким образом, показатель частоты сменяемости управляющих центральны* банков может служить альтернативной оценкой независимости.
Факторы, влияющие на инфляцию в развивающихся странах: оценки пробит-модели
модель 1 | модель 2 | модель 3 | модель 4 | |
Внешнеторговая открытость: торговый оборот/ВВП | 0,39 | 0,76 | 0,45 | 0,30** |
Сальдо бюджета, % ВВП | 1,17 | 2,48 | 1,36 | 2,55 |
Средняя инфляция в странах G7 | -2,95 | -6,12 | — | -4,42 |
Размер финансового рынка, М2/ВВП | 0,94 | 1,04 | 1,05 | -0,35 |
Наличие фиксированного валютного курса | — | 36,46 | — | — |
Независимость центрального банка* | — | -10,30 | — | — |
Другие факторы | — | — | Временные переменные | Страновыи переменны» |
Период выборки, гг. | 1960-2004 | 1975-2004 | 1960-2004 | 1960-2004 |
Число наблюдений | 815 | 484 | 815 | 804 |
Сменяемость управляющих центральным банком. Источник: World Economic Outlook. Washington: IMF, 2006.
Исходя из оценки стабильности руководства Банк России занимает їм» следнее место среди центральных банков Центральной и Восточной Европы (табл. VI. 15). Столь низкий показатель был достигнут из-за ряда политич» ских коллизий, которые переживала страна в период экономического кри ш са. В частности, В. В. Геращенко занимал пост Председателя Банка Росши в 1992—1994 гг., а затем вернулся на то же место в 1998—2002 гг., чтобы уст|м нять последствия валютного и банковского кризиса. В течение политичеекиїї нестабильности и частой смены состава Правительства РФ исполняющими обязанности главы центральных банков побывали Т. В. Парамонова в 1994 1995 гг. и А. А. Хандруев (на рекордно малый срок — с 8 по 22 ноября 1995 і і Стабильность руководства Банка России наступила Только после прихп/ы на должность Председателя С. М. Игнатьева с 2002 г.
Частота сменяемости председателей центральных банков в Восточной Европе
Средняя продолжительность пребывания в должности, лет
Председатели за весь период деятельности центрального банка
1 декабря 1992 г. — 1 июня 2009 г.
1 июня 1991 г. — 1 июня 2009 г.
Архар, Гаспари, Кранджек
Акос Бод, Йарай, Симор
Центральный банк Понгрии
1 декабря 1991 г. — 1 июня 2009 г.
1 ноября 1992 г. — 1 июня 2009 г.
Национальный банк Словакии
Масар, Жуско, Шрамко
Национальный банк Польши
1 февраля 1989 г. — 1 июня 2009 г.
Пакула, Бака, Войтович, Гронкевич- Вальц, Бальцерович, Скрзыпек
1 декабря 1990 г. — 1 июня 2009 г.
Матюхин, Геращенко, Парамонова, Дубинин, Геращенко, Игнатьев
Источник