Энциклопедия решений. Методы оценки эффективности использования бюджетных средств
Методы оценки эффективности использования бюджетных средств
В настоящее время наиболее продуманной и последовательной разработкой по вопросу оценки эффективности использования бюджетных средств является Стандарт внешнего государственного аудита (контроля) СГА 104 «Аудит эффективности» (утв. постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 30.11.2016 N 4ПК) (далее — Стандарт)*(1).
В п. 3.1 Стандарта упомянуты две стороны эффективности использования государственных средств:
Кроме того оценка эффективности использования государственных ресурсов может включать определение продуктивности их использования (п. 3.4 Стандарта)
Разработчики стандарта предлагают признавать использование средств экономным , если проверяемый объект достиг заданных результатов с применением их наименьшего объема государственных ресурсов (п. 3.2 Стандарта). В качестве способов проверки экономности расходов в Стандарте приводятся:
— проверка способов достижения необходимых результатов (например, сравнение затраченных объектом аудита эффективности ресурсов на приобретение товаров, работ, услуг с аналогичными показателями предыдущего периода или с показателями других организаций);
— проверка наличия возможности достижения заданных результатов наименее затратным способом и их более рационального использования для того, чтобы достигнуть поставленных целей на основе использования меньшего объема ресурсов.
Согласно п. 3.3 Стандарта результативность определяется путем:
— установления наличия возможности достижения наилучших результатов с использованием определенного объема средств на указанные цели;
— проведения анализа достижения установленных документами стратегического планирования и иными нормативными правовыми актами РФ социально-экономических целей и решения поставленных задач, на которые были использованы ресурсы.
Обратите внимание: в случаях, когда бюджетные средства израсходованы в полном объеме на закупку определенных товаров, выполнение конкретных работ, оказание услуг, результатом их использования будет наличие данных товаров, работ, услуг в запланированном количестве и требуемого качества. Но если эти товары, работы, услуги не обеспечивают удовлетворение потребностей тех, для кого они предназначены, с учетом особенностей проверяемой сферы будет отмечено недостижение или достижение не в полной мере целей и нерешение или решение не в полной мере задач социально-экономического развития РФ.
Продуктивность определяется посредством установления использованного объема ресурсов в расчете на единицу выполненной работы, оказанной услуги. В качестве основы для расчета продуктивности в определенных сферах могут применяться нормативы и показатели, используемые участниками бюджетного процесса при планировании бюджетных ассигнований. В частности, могут использоваться нормативы финансовых затрат в случае оценки степени и полноты оказания государственных услуг, показатели государственных программ и другие (п. 3.4 Стандарта).
Любой организации госсектора не помешает «примерить на себя» приведенные выше критерии оценки эффективности использования бюджетных средств. По результатам таких действий, при необходимости, соответствующие управленческие решения могут быть приняты организацией самостоятельно или по согласованию с уполномоченными органами (главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, учредителем).
Помимо рассмотренного выше Стандарта существуют различные правовые акты, устанавливающие критерии оценки эффективности использования средств, направляемых на определенные виды расходов (см., например, Правила, утвержденные постановлением Правительства РФ от 12.08.2008 N 590).
Эффективность расходования бюджетных средств напрямую влияет на эффективность деятельности органов власти и местного самоуправления, которая оценивается в соответствии с показателями и методиками, утвержденными Указами Президента РФ от 28.04.2008 N 607, от 21.08.2012 N 1199, постановлениями Правительства РФ от 17.12.2012 N 1317, от 03.11.2012 N 1142.
*(1) Стандарт внешнего государственного аудита СГА 104 разработан с учетом руководства по аудиту эффективности, принятого в рамках Международной организации высших органов государственного финансового контроля (ИНТОСАИ).
Источник
Способы повышения эффективности бюджетных расходов – совершенствование управления, приоритезация и формирование обзоров
.jpg) |
| freedomtumz / Depositphotos.com |
Доходы федерального бюджета за текущий год, по словам Секретаря ОП РФ Валерия Фадеева, увеличились на 10-11%. При этом, как он отметил на общественных слушаниях, посвященных вопросам эффективного расходования бюджетных средств, доходы граждан снижаются. Об этом свидетельствует, например, рост уровня закредитованности физлиц. Согласно данным ОНФ, по итогам второго квартала 2019 года совокупная задолженность физлиц по банковским кредитам составила 16,19 трлн руб. С начала года уровень закредитованности вырос на 4,8%, а по сравнению с июлем 2018 года – на 22%. Население не ощущает эффекта от повышения доходности бюджета. Председатель комиссии ОП РФ по развитию экономики, предпринимательства, сферы услуг и потребительского рынка Борис Алёшин обратил внимание на важность грамотной организации бюджетного процесса. Эффективность расходования бюджетных средств, по его мнению, напрямую зависит от качества управления, администрирования в этой сфере.
Cущественной проблемой в области реализации бюджетных средств, как считает Борис Алёшин, является, например, длительность закупочного процесса по Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Сейчас, как правило, расчеты по контрактам осуществляются в пределах одного года, а учитывая длительный процесс заключения контрактов у подрядчиков или иных исполнителей остается в итоге лишь около полугода для выполнения работ (оказания услуг и т. д.). Эксперт считает, что необходимо выстроить закупочный процесс таким образом, чтобы у исполнителей госконтрактов было достаточно времени для исполнения обязательств – следует «сдвинуть» сроки проведения конкурсов и аукционов.
Правомерно ли отклонение заявки при внесении обеспечения исполнения контракта не участником, а иным лицом в его пользу? Узнайте ответ в «Энциклопедии судебной практики. Закон о контрактной системе в сфере закупок» интернет-версии системы ГАРАНТ. Получите полный доступ на 3 дня бесплатно!
«Проблема заключается в том, что отсутствуют сформулированные в явном виде приоритеты госбюджета и конкретные задачи, которые он призван решать», – считает член комиссии ОП РФ по развитию экономики, предпринимательства, сферы услуг и потребительского рынка с правом совещательного голоса, председатель комиссии ОП РФ по гармонизации межнациональных и межрелигиозных отношений Иосиф Дискин. В бюджетном процессе необходимо, по мнению эксперта, использовать методы программно-целевого управления. При этом эффективность расходования бюджетных средств должна быть измеримой, и должно учитываться соотношение затрат и результатов. Начальник инспекции сводного последующего контроля федерального бюджета Счетной палаты РФ Инна Колчина указала, что результаты проверок исполнения бюджета свидетельствуют иногда о распределении средств без учета реальных потребностей экономики. Она также отметила необходимость ужесточения финансовой дисциплины. Такая необходимость вызвана среди прочего несвоевременностью в некоторых случаях принятия требуемых для исполнения бюджета НПА, а также предоставления субсидий. Кроме того, эксперт обратила внимание на потребность повышения квалификации сотрудников, занимающихся подготовкой финансовой отчетности.
Директор Департамента программно-целевого планирования и эффективности бюджетных расходов Минфина России Николай Бегчин подчеркнул, что развитие так называемого программного (ориентированного на результат) бюджетирования является общемировым трендом. К таким трендам относятся также практика формирования обзоров бюджетных расходов (эту работу координирует Минфин России), развитие системы долгосрочного планирования бюджетных инвестиций, совершенствование прокьюремента (системы госзакупок), повышение полноты и качества финансовой отчетности госсектора, обеспечение открытости бюджетного процесса и вовлечения в него граждан, цифровизация системы госуправления и бюджетного процесса.
Одной из проблем управления госфинансами является с точки зрения Николая Бегчина то, что если те или иные расходы заложены в бюджет, то потом их очень сложно из него исключить. В итоге такие расходы «тянутся из года в год». Между тем следует, как отметил представитель Минфина России, проверять актуальность расходов, иногда – менять подходы к их расчетам.
31 января текущего года Правительство РФ утвердило Концепцию повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 годах (далее – Концепция). Одним из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов, обеспечивающих их приоритизацию в соответствии с целями социально-экономической политики, являются согласно Концепции уже упомянутые обзоры бюджетных расходов. Под ними понимается систематический анализ базовых (постоянных) расходов бюджета, направленный на определение и сравнение различных вариантов экономии бюджетных средств, выбор и практическую реализацию наиболее приемлемого из них (раздел III Концепции). В прошлом году Минфин России, по словам Николая Бегчина, провел два пилотных обзора бюджетных расходов – по использованию бюджетных средств в рамках обеспечения связью госорганов и международного сотрудничества. Первый из названных обзоров относится к категории операционных, то есть направленных на оценку стоимости оказанных услуг (выполненных работ и т. д.), а второй – к категории стратегических, предполагающих оценку целесообразности расходов в целом, например, на участие в той или иной международной организации. Смысл формирования обзоров, как пояснил представитель Минфина России, заключается не в том, чтоб сократить расходы, а в том, чтобы найти внутренние резервы повышения эффективности расходования, например, определить потребности перераспределения средств.
Помимо формирования обзоров бюджетных расходов в Концепции определены такие направления развития управления общественными финансами как:
- обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетов бюджетной системы России;
- совершенствование системы госпрограмм и внедрение принципов проектного управления;
- формирование системы управления налоговыми расходами;
- совершенствование правил планирования бюджетных ассигнований и технологий исполнения бюджета;
- совершенствование системы закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд;
- повышение эффективности и качества оказания госуслуг в социальной сфере (в первую очередь за счет привлечения в этот сектор негосударственных организаций);
- обеспечение подотчетности (подконтрольности) бюджетных расходов;
- развитие межбюджетных отношений;
- совершенствование форм и методов государственного управления, а также механизмов управления федеральным имуществом.
Николай Бегчин обратил внимание на то, что идет работа по увязке бюджетных ассигнований с целевыми показателями, прежде всего нацпроектов. Он при этом подчеркнул, что необходимо разграничивать понятия результатов в узком смысле слова (количество построенных больниц, обученных специалистов и т. д.) и в широком – как достижения цели, эффекта от выполнения программных количественных задач. Соотнесение бюджетных расходов именно с конечными результатами, целями – пока остается методологической проблемой. Эксперт отметил, что на сегодняшний день расходы по нацпроектам – это только 10% бюджетных затрат, поэтому актуальна задача по перестройке госпрограмм с тем, чтобы обеспечить их скоординированность с национальными стратегическими целями и соответствующими расходами. Начальник инспекции по комплексному анализу социально-экономического развития Счетной палаты РФ Татьяна Божьева указала в свою очередь на недостаточный уровень освоения бюджетных средств в рамках реализации нацпроектов. Так, по состоянию на 1 сентября текущего года уровень исполнения расходов по нацпроектам составляет 46%, что ниже среднего уровня исполнения федерального бюджета равного 55%.
«На низком уровне освоения расходы по проектам «Цифровая экономика» – всего лишь 13%, «Экология» – 17%. Расходы по нацпроекту «Производительность труда и поддержка занятости» начали исполняться только в мае этого года. Уровень их освоения – 29%», – сообщила представитель Счетной палаты РФ. Низкий уровень исполнения связан, по ее словам, в основном со сложностями закупочного процесса по госконтрактам, проведения межбюджетных трансфертов, включая позднее заключение соответствующих соглашений, утверждение проектно-сметной документации и т. д.
Повышению эффективности расходования бюджетных средств, по мнению директора «Центра развития» НИУ ВШЭ Натальи Акиндиновой может поспособствовать изменение механизма ответственности за достижение целевых показателей, в том числе по нацпроектам. Она считает, что на первый план сейчас для должностных лиц выступает необходимость отчитаться за целевое использование средств, хотя в приоритете должно быть достижение конечной цели. Для эффективной работы по освоению бюджетных средств, по словам эксперта, следует предоставить ответственным лицам больше свободы в действиях. У них должны быть полномочия по перераспределению средств с учетом актуальных задач и потребностей. Иными словами, освоение ассигнований не должно происходить ради освоения. Ключевым, по мнению Натальи Акиндиновой, должен становиться вопрос кадрового выбора, ведь эффективность расходования упирается в конечном итоге в грамотные действия администраторов.
Источник
Способы оценки бюджетной эффективности
«Эксперт БФТ» начинает серию экспертных материалов о новых механизмах оценки эффективности бюджетных расходов и использования бюджетных средств. В первой части серии публикаций:
Необходимость достижения приоритетов, определенных документами стратегического планирования, в условиях ограниченности бюджетных ресурсов вызывает потребность корректировки подходов к реализации мер, направленных на повышение эффективности деятельности органов государственной власти. В этой связи, в последнее время, наряду с совершенствованием уже используемых инструментов в сфере реформирования системы управления общественными финансами, на уровне Минфина России значительное внимание уделяется внедрению новых, ранее не используемых механизмов, позволяющих обеспечить более углубленный и комплексный анализ эффективности использования выделяемых бюджетных ресурсов. При этом одной из главных целей этой деятельности становится не только и не столько оценка эффективности в целом, хотя это тоже важно, а выявление и высвобождение не эффективных и (или) недостаточно эффективно используемых бюджетных ресурсов и перенаправление их на решение приоритетных задач, а также использование, наряду с бюджетным финансированием, альтернативных источников финансирования реализуемых мероприятий . А для этого требуется проведение уже более детального и системного анализа.
В рамках решения этой задачи в 2018 году Минфином России предпринят целый ряд мер, начиная от актуализации традиционных подходов к реализации мероприятий по повышению эффективности бюджетных расходов до корректировки регулирующих документов, включая внесение изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации.
Рассмотрим особенности внедряемых подходов более детально.
ОБЗОР (АУДИТ) БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ
В начале 2018 года сформирован, прошел согласование с заинтересованными органами власти, и в ноябре т.г. направлен в Правительство Российской Федерации проект распоряжения Правительства Российской Федерации об утверждении Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 годах (далее – Концепция ПЭБР). Анализ имеющейся редакции проекта документа, свидетельствует о том, что Концепция ПЭБР предусматривает проведение на регулярной основе обзоров бюджетных расходов.
При этом под обзорами (аудитом) бюджетных расходов понимается систематический анализ базовых (постоянных) расходов бюджета определённой направленности:
Основные задачи обзора (аудита) бюджетных расходов приведены ниже (рисунок 1):
Рисунок 1 – Основные задачи обзора (аудита) бюджетных расходов
В ходе проведения бюджетных обзоров (аудитов) планируется:
Для обеспечения полноценного внедрения института обзоров (аудита) бюджетных расходов ожидается принятие нормативных правовых актов, регламентирующих:
В апреле 2018 года распоряжением Правительства Российской Федерации от 18.04.2018 № 694-р утверждена Концепция модернизации бюджетного процесса с внедрением процедуры финансового аудита (далее – Концепция МБП).
Как отмечается в документе, в настоящее время порядок принятия решений о предоставлении средств из бюджета не содержит положений, позволяющих обеспечить комплексный подход к оценке результативности и эффективности мероприятий, реализуемых с использованием бюджетных ресурсов, в т.ч. оценке последствий использования альтернативных источников финансирования.
Перечень недостатков традиционно применяемых механизмов выделения бюджетных ресурсов, по сути, являющихся предпосылками для внедрения финансового аудита, приведены на рисунке 2.
Рисунок 2 — Предпосылки для внедрения финансового аудита (основные недостатки традиционно применяемых механизмов выделения бюджетных ресурсов)
Концепцией МБП в качестве альтернативных вариантов финансового обеспечения реализации мероприятий, в частности, рассматриваются такие источники и элементы регулирования как:
Предусмотренные Концепцией меры по модернизации бюджетного процесса направлены на внедрение процедуры финансового аудита с целью ее применения при планировании и реализации мероприятий на этапе выбора инструментов реализации целей государственной политики, в ходе принятия решений о целесообразности (нецелесообразности) предоставления мер государственной поддержки при:
Перечень задач, на решение которых направлено внедрение процедуры финансового аудита, приведен на рисунке 3.
Рисунок 3 — Основные задачи, решаемые при внедрении процедуры финансового аудита
Помимо вышеперечисленных задач планируется осуществить регламентацию процедур подготовки и рассмотрения предложений об увеличении существующих расходных обязательств или о принятии новых расходных обязательств бюджета с применением инструментов проектного финансирования, а также внедрение лучших международных практик организации планирования и оценки мероприятий с целью повышения качества их подготовки.
Вышеописанные подходы рассматриваются в Концепции с точки зрения практической отработки на федеральном уровне, т.е. применительно к средствам федерального бюджета. Однако, представляется, что по уже сложившейся в последние годы «традиции», новый механизм после отработки на федеральном уровне будет распространён и на иные уровни бюджетной системы. К тому же, корректировки, внесённые в Бюджетный кодекс Российской Федерации в текущем году, затрагивают и деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Следует отметить, что одновременно с утверждением вышеуказанной Концепции МБП распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2018 г. № 694-р утверждён план мероприятий по её реализации (далее – План). План включает довольно обширный перечень мер по корректировке законодательства с отражением реквизитов нормативных правовых и иных актов, в которые планируется внесение изменений, сроков их разработки и ответственных исполнителей. Это предоставляет возможность специалистам органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, с одной стороны, оценить предстоящие изменения законодательства в целом, а, с другой стороны, осуществить мониторинг изменений, реализуемых на федеральном уровне, в том числе с целью рассмотрения возможности реализации аналогичных подходов (в случае принятия соответствующих решений).
Как было отмечено выше, одной из задач, отраженной в Концепции модернизации бюджетного процесса с внедрением процедуры финансового аудита, является включение в процесс принятия решений о предоставлении средств из бюджета, не только результатов финансового аудита, но и наряду с ним, результатов технологического и ценового аудита (далее — ТЦА) обоснования инвестиций.
Нормативное правовое регулирование деятельности по осуществлению капитальных вложений, в т.ч. с использованием бюджетных средств, осуществляется в рамках действия Градостроительного кодекса, Бюджетного кодекса Российской Федерации, актов, принимаемых в целях их реализации, и находится «в ведении» двух ведомств (Минстрой и Минфин России). Если оценивать последствия реализации механизма обоснования инвестиций с точки зрения финансистов, то его внедрение способствует повышению точности определения предполагаемой (предельной) стоимости объектов капитального строительства и повышению эффективности использования бюджетных средств при строительстве объектов. С точки зрения представителей строительной отрасли, введение обоснования инвестиций будет способствовать снижению рисков увеличения сметной стоимости, сокращению сроков строительства, повышению конкурентоспособности производства и эффективности использования капитальных вложений.
Минэкономразвития России также рассматривает внедрение процессов аудита инвестиционных проектов в числе мероприятий, направленных на решение задачи по повышение эффективности осуществления государственных капитальных вложений. Так, например, в Публичной декларации целей и задач Минэкономразвития России на 2018 год для решения соответствующей задачи (задача 9.5 соответствующей декларации) запланировано восемь мероприятий (с фиксацией по каждой из нему ожидаемых результатов и критериев оценки его достижения). Ниже приведены сведения об ожидаемых Минэкономразвития России результатах и критериях оценки в разрезе отдельных мероприятий по совершенствованию процессов аудита инвестиционных проектов:
| Мероприятие и ожидаемые результаты* | Критерии и оценки достижения результата | Внедрение двухэтапной процедуры включения инвестиционных проектов в отношении объектов капитального строительства в ФАИП, предусматривающей подготовку на первом этапе обоснования инвестиций (в рамках совершенствования порядка принятия решений об осуществлении капитальных вложений) |
|
|---|---|
| Усовершенствование механизма проведения публичного технологического и ценового аудита крупных инвестиционных проектов с государственным участием | Приняты соответствующие постановления Правительства Российской Федерации |
| Мероприятие и ожидаемые результаты* | Критерии и оценки достижения результата | Внедрение двухэтапной процедуры включения инвестиционных проектов в отношении объектов капитального строительства в ФАИП, предусматривающей подготовку на первом этапе обоснования инвестиций (в рамках совершенствования порядка принятия решений об осуществлении капитальных вложений) |
|
|---|---|
| Усовершенствование механизма проведения публичного технологического и ценового аудита крупных инвестиционных проектов с государственным участием | Приняты соответствующие постановления Правительства Российской Федерации |
* задача 9.5 Публичной декларации целей и задач Минэкономразвития России на 2018 год
В целях внедрения механизма обоснования инвестиций, Минстроем и Минфином России, соответственно, в апреле текущего 2018 года, были внесены в Государственную Думу два законопроекта:
В дальнейшем при рассмотрении этих законопроектов их «судьба» сложилась совершенно разным образом, что не позволяет говорить о создании всех условий для введения механизма обоснования инвестиций. И, в первую очередь, это обусловлено тем, что до настоящего времени Законопроект №1 не утверждён и продолжает находиться в стадии проекта.
Несмотря на то, что вступление в силу соответствующих норм планировалось с 1 января 2019 года, сведений о его дальнейшем рассмотрении по состоянию на 14 января 2019 года не имеется.
Вместе с тем, указанный законопроект вносит существенные для рассматриваемого вопроса дополнения и корректировки. В первую очередь, вводятся основные понятия, такие как «задание на проектирование объекта капитального строительства», «обоснование инвестиций» и «технологический и ценовой аудит обоснования инвестиций». Ниже приведены формулировки тех определений, которые предусмотрены вышеуказанным законопроектом:
Источник
