Способы установления правового режима земель и застроенных земельных участков
Способ характеризует действие или их совокупность, отвечает на вопрос: каким образом достигается цель. Определить способ установления правового режима земель означает ответить на вопрос: «Каким образом происходит направленное правовое воздействие на определенные «участки» социально-экономической действительности с целью их подчинения определенному правовому режиму?».
При реализации способа установления правового режима земель, земельных участков происходит не только определение границ объекта, его обособление (что необходимо для установления сферы действия правового режима), но и осуществляется определение юридически значимых для правового режима характеристик такого объекта. Еще Г.А. Аксененок писал, что «вещи становятся объектами правоотношений не сами по себе (как предметы материального мира), а в связи с тем, что право в соответствии с различными их свойствами признает за ними значение объекта права, устанавливая определенные правовые последствия для отношений людей,
складывающихся по поводу использования этих вещей» .
Способ установления правового режима земель, как и любое действие, — активное волевое поведение уполномоченных субъектов. Действия по установлению режима земель складываются, как правило, в публичной сфере и реализуются в рамках установленных процедур. Способ установления правового режима земель — это предусмотренная правовыми нормами система действий уполномоченных субъектов, обеспечивающих обособление (появление) объекта с юридически значимыми характеристиками, по поводу которого устанавливается правовой режим.
Такой подход к познанию способа установления правового режима земель позволит выявить его двойную сущность: установление границ земель, земельного участка и определение их юридически значимых характеристик.
Общий правовой режим распространяется на земли в пределах Государственной границы Российской Федерации, под которой понимается линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации (ст. 1 Закона РФ от 01.04.1993 г. № 4730-1 «О государственной границе Российской Федерации» 1 ). В качестве организационно-правового способа установления общего правового режима земель выступает установление (делимитация), а также изменение Государственной границы Российской Федерации.
Особенный правовой режим характеризуется правовым регулированием земельных отношений по поводу отдельных категорий земель. По российскому законодательству в силу общественной значимости любая часть земной поверхности должна иметь свое предназначение (цель использования) . В основе установления правового режима земель часто лежат признаваемые правом естественные предпосылки распространения определенного правового режима на данный объект (например, земли, обладающие природными лечебными ресурсами, которые используются для профилактики и лечения заболеваний человека, могут относиться к землям лечебнооздоровительных местностей и курортов). Если государство такое предназначение земли, земельного участка с помощью соответствующих способов установления правового режима не определило, то становится невозможным эффективное целенаправленное правовое воздействие на соответствующие общественные отношения [300] [301] [302] . Общее предназначение земель как основы жизни и деятельности человека закреплено в ст. 9 Конституции РФ и ст. 1 ЗК РФ. Но именно конкретное назначение земли определяет возникновение многообразных земельных отношений и их особое правовое регулирование. Целевое назначение, а также разрешенное использование (виды разрешенного использования) земель, земельных участков являются важнейшими правовыми характеристиками, детерминирующими распространение на часть земной поверхности соответствующего правового режима.
Соответственно, для особенного правового режима земель (правового режима категории земель) основным способом является категоризация земель. Категоризация земель — система действий, предусмотренных законодательством, по отнесению земель или земельных участков в составе таких земель к одной из установленных Земельным кодексом РФ категорий земель и перевод земель, земельных участков из одной категории в другую. Категоризация земель, как отмечалось Л.П. Фоминой, предопределяет особенности их правового режима, связанные с экономическим, хозяйственным характером использования 1 . Деление на категории как способ
определения правового режима земель традиционно выделяется юристами-экологами .
В теории земельного права является устоявшимся положение о том, что любой земельный участок, территория должны быть отнесены к той или иной категории земель. Это подтверждает и законодатель, закрепляя в ст. 14 ФЗ от 21.12.2004 г. № 172- ФЗ «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую» [303] [304] [305] [306] , что отнесение земель или земельных участков в составе таких земель к одной из установленных Земельным кодексом Российской Федерации категорий земель является обязательным.
В основе принятия решения об отнесении земельных участков к определенной категории лежат как организационно-правовые (например, наличие границ населенного пункта и расположение земельного участка в этих границах), так и естественные (например, наличие поверхностного водного объекта) предпосылки. ФЗ «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую» упоминает лишь организационно-правовые предпосылки, поскольку устанавливает, что подлежат отнесению к землям населенных пунктов — земельные участки, расположенные в границах населенных пунктов, вне границ населенных пунктов — к определенной категории земель в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка (курсив мой — Е.Б.).
В юридической литературе указывается, что в основе деления земель РФ на категории лежит их целевое назначение. А.К. Голиченков, например, определяет категорию земель как единицу классификации состава земель РФ (земельного фонда) в зависимости от целевого назначения земель 1 . Учитывая то многообразие целей, для которых могут использоваться земля, земельные участки, обоснованно говорить об основном (доминирующем) целевом назначении , которое объединяет разные виды возможного использования земель в единую категорию. Например, земли населенных пунктов подчиняются общему основному назначению, нашедшему закрепление в ч. 1 ст. 83 ЗК РФ: это фактическое или планируемое их использование для застройки и развития населенных пунктов. В то же время конкретный участок, расположенный на территории населенного пункта, может быть предназначен для жилищного или производственного строительства и иных целей.
Поскольку в самом общем виде законодатель противопоставляет земли населенных пунктов и иные категории земель, то категоризация земель тесно связана с установлением или изменением границ населенных пунктов и землеустроительными работами (более точно говорить о землеустроительной процедуре, поскольку речь идет о системе соответствующих действий). [307] [308]
Установление и изменение границ населенных пунктов (что влечет и изменение категории земель, земельных участков) подчиняется не общей процедуре, определенной в ФЗ «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую», а осуществляется в специальном порядке путем установления или изменения границ населенных пунктов (см. ст. 84 ЗК РФ) 1 . В рамках землеустроительных работ происходит описание местоположения и (или) установление на местности границ объектов землеустройства [309] [310] . Изменение границ территории населенного пункта также относится к случаям, когда проведение землеустройства является обязательным (ст. 1, 3 ФЗ «О землеустройстве»).
Роль землеустройства не ограничивается определением границ населенных пунктов. В соответствии со ст. 9 ФЗ «О землеустройстве» к числу основных видов работ по изучению состояния земель отнесена оценка качества земель. Одной из целей таких работ является получение информации о свойствах земли как средства производства в сельском хозяйстве. С учетом естественных признаков земель (рельеф, растительность, свойства почв и иных) оценивается уровень плодородия земель и изучается возможность использования земель под различные виды сельскохозяйственных угодий. Таким образом, этот вид землеустроительных работ, с одной стороны, помогает отделить земли сельскохозяйственного назначения от иных категорий земель, с другой стороны, способствует выделению видов земель в составе категории земель сельскохозяйственного назначения.
Другим способом установления отдельного правового режима земель (правового режима вида земель) является зонирование территорий. С позиции земельного кодекса (п. 8 ч. 1 ст. 1, ч. 2 ст. 7) 1 по правовой природе «зонирование территорий» — это способ установления правового режима земель, земельных участков, в результате которого определяется разрешенное использование земель, земельных участков, входящих в ту или иную зону («земельно-правовое зонирование»).
Разрешенное использование может быть установлено компетентным органом и при отсутствии зонирования территории исходя из целевого назначения земельного участка . Так, если на образуемый земельный участок действие градостроительного регламента не распространяется, то вид разрешенного использования определяется в решении об утверждении схемы расположения земельного участка (см. ст. 11.10 ЗК РФ) [311] [312] [313] .
С учетом разнообразия видов земель в рамках отдельных категорий и особенностей их выделения установление отдельного правового режима может происходить с использованием различных способов. Так, это может быть принятие нормативно-правовых актов (например, распоряжение Правительства РФ о создании государственного природного заповедника и положение Минприроды России о государственном природном заповеднике).
Способы установления правового режима земельного участка тесно связаны с его появлением как самостоятельного объекта земельных правовых отношений. Индивидуализация земельного участка непосредственно связана с определением его границ, которые позволяют установить пределы интересов правообладателя земельного участка. Судебная практика признает наличие земельного участка как объекта прав с момента его государственного кадастрового учета (постановки на кадастровый учет) [314] .
Сам по себе государственный кадастровый учет земельного участка способом установления правового режима не является. Его назначение ограничивается лишь подтверждением существования (прекращения существования) недвижимого имущества как индивидуально-определенной вещи либо внесением в государственный кадастр недвижимости иных сведений о недвижимом имуществе (см. ст. 1 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»). До 1 января 2015 г. допускалось предоставление лесного участка из состава земель лесного фонда без государственного кадастрового учета, в таком случае индивидуализация производилась через проектирование такого участка, которое включается в лесоустройство.
Государственный кадастровый учет земельного участка при постановке его на учет или в связи с изменением его уникальных характеристик проводится на основании межевого плана либо при кадастровом учете изменений категории земель, разрешенного использования земельного участка — копий документов, подтверждающих принадлежность земельного участка к определенной категории земель или установленное разрешенное использование земельного участка (см. ст. 22 «О государственном кадастре недвижимости»). Составлению межевого плана предшествует решение об образовании земельного участка (см. ст. 11.2 — 11.9 ЗК РФ). Проведением государственного кадастрового учета государство (в лице компетентных органов) подтверждает правильность действий по образованию земельного участка и его межеванию, например, соблюдение требований к площади, местоположению, границам земельного участка.
Соответственно, земельный участок обособляется от иных объектов в процессе осуществления его межевания, когда проводятся работы по установлению его границ с определением координат характерных точек, и его государственного кадастрового учета. Межевание земельных участков вместе с их государственным кадастровым учетом — способы установления единичного правового режима земельного участка. Целевое назначение и разрешенное использование земельного участка чаще всего определяются в рамках процедур, рассмотренных выше (категоризация, зонирование, землеустройство), и нахождение земельного участка в составе земель с определенным целевым назначением, разрешенным использованием, предопределяет распространение на него общего, особенного, отдельного правового режима земель.
На землях, покрытых поверхностными водами, не осуществляется образование земельных участков (п. 2 ст. 102 ЗК РФ). На водном объекте, находящемся в федеральной собственности, на основании решения о создании искусственного земельного участка и разрешения на ввод искусственно созданного земельного участка в эксплуатацию возможно появление искусственного земельного участка. Разрешение на ввод искусственно созданного земельного участка в эксплуатацию является документом, определяющим и устанавливающим категорию земель и виды разрешенного использования этого участка. В соответствии с ч. 6 ст. 12, ст. 13 ФЗ «Об искусственных земельных участках» со дня выдачи разрешения на ввод искусственно созданного земельного участка в эксплуатацию на искусственный земельный участок возникает право собственности, и он признается земельным участком. Приведенные положения свидетельствуют об особом моменте появления земельного участка как объекта правовых отношений и об особом способе установления правового режима искусственного земельного участка — это ввод искусственного земельного участка в эксплуатацию.
Итак, основным способом установления общего правового режима земель является делимитация, изменение Государственной границы Российской Федерации, особенного правового режима земель — категоризация земель. Вспомогательное значение для установления особенного или отдельного правового режима может иметь землеустройство. В качестве дополнительного способа установления отдельного правового режима земель можно назвать зонирование. В зависимости от категории земель и выделяемого вида земель способом установления отдельного правового режима земель могут быть и иные юридически значимые действия. Способами установления единичного правового режима земельного участка (в том числе застраиваемого) являются его межевание вместе с государственным кадастровым учетом участка; для искусственного земельного участка — ввод его в эксплуатацию; для предоставленных до 01.01.2015 г. лесных участков в составе земель лесного фонда — может быть лесоустройство. Вспомогательное значение для единичного правового режима земельного участка может иметь такой способ, как принятие индивидуально — правового акта, определяющего целевое назначение, разрешенное использование земельного участка (например, решение об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, если для такого земельного участка градостроительные регламенты не устанавливаются).
Распространение на занятые зданиями и сооружениями земли, земельные участки правового режима застроенных земель определяется существованием на земной поверхности объекта недвижимости. Застроенный земельный участок — результат трансформации природного объекта. Нахождение на земле рукотворно возведенной недвижимости и наличие между объектами тесной механической связи обуславливают возникновение особой правовой связи между этими двумя видами имуществ, характеризующей сложный правовой режим застроенных земель.
Юридически значимым обстоятельством для признания земельного участка застроенным является факт наличия на нем рукотворного объекта недвижимости, который документально подтверждается в установленном законом порядке. Описание местоположения объекта недвижимости на земельном участке является уникальной характеристикой здания, сооружения, объекта незавершенного строительства, подлежащей включению в государственный кадастр недвижимости.
Исходя из положений ст. 16 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» создание объекта недвижимости, прекращение его существования либо изменение указанных в федеральном законе характеристик объекта является основанием для проведения кадастрового учета. Как и кадастровый учет земельного участка, кадастровый учет здания, сооружения, объекта незавершенного строительства лишь подтверждает существование объекта недвижимости или изменение его определенных характеристик. Как следует из норм о кадастровом учете, документами, из содержания которых делается вывод о возведении на земельном участке объекта недвижимости с определенными характеристиками, является технический план здания, сооружения либо объекта незавершенного строительства или разрешение на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию (см. ст. 22 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»).
Технический план сооружения готовится кадастровым инженером в процессе выполнения кадастровых работ. Местоположение здания, сооружения или объекта незавершенного строительства на земельном участке устанавливается посредством определения координат характерных точек контура такого здания, сооружения или объекта незавершенного строительства на земельном участке. В текстовой части технического плана сооружения содержится описание местоположения сооружения на земельном участке, в графической части — схема расположения сооружения (его части) на земельном участке.
Выдачей разрешения на ввод объекта в эксплуатацию уполномоченный орган удостоверяет, что на определенном земельном участке (или на определенной территории, если на основании проекта планировки и проекта межевания территории возводился, реконструировался линейный объект) завершено строительство (реконструкция) здания, сооружения в соответствии с установленными требованиями (санитарно-эпидемиологическими, противопожарными, строительными и иными). С 12 марта 2013 г. [315] к документам, необходимым для получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, отнесен технический план. До указанной даты ввод объекта в эксплуатацию являлся одним из способов установления правового режима застроенного земельного участка. После 12.03.2013 г. разрешение на ввод в эксплуатацию здания, сооружения перестало быть первичным документом, подтверждающим наличие на земельном участке здания или сооружения, но по-прежнему является основанием для обоснования законности возведенной постройки и, соответственно, распространения на земли правового режима законно застроенного земельного участка.
Объект недвижимости — реальный объект материального мира, факт существования которого подтверждается в установленном законом порядке, и он не перестает быть таковым объектом, даже если право собственности на него не зарегистрировано. Статья 130 ГК РФ не называет в качестве обязательных признаков недвижимости государственную регистрацию права на них, а лишь указывает объективные критерии (неперемещаемость, прикрепленность к земле). При этом появление оборотоспособного объекта — здания, сооружения, объекта незавершенного строительством связано с такими юридически значимыми действиями, как кадастровый учет объекта недвижимости и государственная регистрация права на него. Причем внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения при постановке на учет образованного объекта недвижимости носят временный характер (за исключением случаев, если право собственности на данные объекты недвижимости считается возникшим в силу федерального закона вне зависимости от момента государственной регистрации этого права) и утрачивают временный характер только со дня государственной регистрации права на образованный объект недвижимости или иного момента, с которого право на образованный объект недвижимости считается возникшим (п. 4 ст. 24 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»).
В связи с изменением градостроительного законодательства кадастровые работы по составлению технического плана приобрели универсальное значение для установления наличия на земельном участке здания или сооружения (его реконструкции) независимо от того, требуется ли для создания здания, сооружения разрешение на строительство и в дальнейшем — разрешение на ввод объекта в эксплуатацию, является ли это здание или сооружение объектом завершенного строительством или нет, имеет ли место самовольная или законная постройка. Несмотря на универсальность данной разновидности кадастровой процедуры (как особого, предусмотренного нормативно-правовыми актами вида работ по определению такой юридически значимой характеристики земельного участка, как наличие на нем здания или сооружения) она не является единственным способом установления правового режима застроенных земель.
В специальном порядке производится постановка на учет объекта недвижимости, созданного на предназначенном для ведения дачного хозяйства или садоводства земельном участке, либо гаража или иного объекта недвижимости, для строительства, реконструкции которых выдача разрешения на строительство не требуется. В соответствии с ч. 9 ст. 25 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» постановка на учет таких объектов осуществляется на основании декларации об объекте недвижимости, составленной заинтересованным лицом и представленной вместе с заявлением о государственной регистрации прав. В ч. 3 ст. 25.3 ФЗ от 21.07.1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» 1 также закреплено положение о том, что декларация об объекте недвижимого имущества [316] [317] [318] является документом, подтверждающим факт создания объекта недвижимого имущества в перечисленных выше случаях. Декларация, составленная заявителем — заинтересованным лицом, сама по себе не определяет и не меняет правовой режим земельного участка. Действующие нормативно-правовое акты связывают установление правового режима застроенного земельного участка не с подачей такой декларации в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а с осуществленной на основе такой декларации государственной регистрацией права на возведенный объект.
Таким образом, осуществленная деятельность по возведению объекта капитального строительства оказывает значительное влияние на правовое регулирование общественных отношений по поводу соответствующего земельного участка. Наличие на земельном участке и документальное подтверждение в установленном порядке существования на нем здания, сооружения, объекта незавершенного строительства и самовольной постройки определяет распространение
на такой земельный участок правового режима застроенного земельного участка .
Общим (универсальным) способом установления правового режима застроенного земельного участка являются кадастровые работы (процедура) по составлению технического плана сооружения. Если правовыми нормами допускается кадастровый учет зданий, сооружений на основании декларации об объекте недвижимости (например, гараж, дачный домик, вспомогательная постройка), то способом установления правового режима застроенных земель также является государственная регистрация права на возведенный объект недвижимости, осуществленная на основании поданной заинтересованным лицом декларации. В основе существования способов установления правового режима земель и застроенных земельных участков лежат публичные (реализация государством экологических и фискальных функций) и частные интересы. Для удовлетворения различных интересов и минимизации земельных споров способы установления правового режима имеют нормативно-правовое закрепление и большое практическое значение.
Источник
