Способы формирования верхних палат парламентов мировой опыт

Авторское право (4)
Аграрное право (3)
Адвокатура (13)
Административное право (20)
Арбитражный процесс (7)
Банковское право (6)
Бюджетное право (1)
Водное право (1)
Военное право (1)
Гражданский процесс (16)
Гражданское право (22)
Договорное право (8)
Жилищное право (12)
Зарубежное право (5)
Земельное право (7)
Избирательное право (2)
Инвестиционное право (1)
Информационное право (3)
История государства и права (18)
Кодексы, комментарии (11)
Коммерческое право (8)
Конкурсное право (1)
КОНСПЕКТЫ ЛЕКЦИЙ (32)
Конституционное право (20)
Корпоративное право (4)
Криминалистика (5)
Криминология (5)
Международное право (16)
Муниципальное право (5)
Налоговое право (7)
Наследственное право (7)
Новости законодательства (1 012)
Основы права (2)
Право Евросоюза (1)
Право интеллектуальной собственности (1)
Право социального обеспечения (1)
Правоведение (1)
Правоохранительные органы Российской Федерации (3)
Предпринимательское право (5)
Прокурорский надзор (2)
Римское право (9)
Семейное право (4)
Словари / Справочники (30)
Страховое право (3)
Таможенное право (5)
Теория государства и права (11)
Торговое право (1)
Трудовое право (9)
Уголовно-исполнительное право (3)
Уголовное право (27)
Уголовный процесс (11)
Финансовое право (13)
ШПАРГАЛКИ (78)
Экологическое право (5)
ЯИнтересное (1)

Проанализировав конституционные положения федеративных государств Европы, регулирующие порядок формирования палат парламента, состоящих из представителей субъектов федерации, можно выделить следующие способы их формирования:
1. Формирование верхней палаты парламента посредством прямых выборов (Швейцария).
Данный способ формирования весьма демократичен. Воля населения субъекта федерации никем не опосредуется. Население само определяет и отвечает за тех, кто будет отстаивать интересы их субъекта в высшем представительном органе государства. Вместе с тем этот способ формирования верхней палаты имеет ряд существенных недостатков. В результате прямых выборов верхняя палата может быть сформирована не только из людей, которые четко представляют себе интересы и потребности субъекта федерации и готовы их отстаивать в высшем представительном органе, но и из профессиональных политиков, которые, манипулируя интересами субъектов, пытаются добиться своих политических целей. Верхняя палата может превратиться в подобие нижней палаты, где интересы субъектов федерации отойдут на второй план, уступив место борьбе между различными политическими группировками.

Источник

К вопросу о порядке формирования верхней палаты парламента: опыт России и зарубежных стран *

Кистринова Ольга Викторовна, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Центрального филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия правосудия», кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются и классифицируются процедуры формирования верхней палаты парламента в зарубежных государствах. Исследуются изменения порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, анализируется его влияние на политическую систему страны.

Ключевые слова: парламент, палата парламента, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, назначение, избрание, формирование.

In the article are considered and classified procedure of formation of upper chamber of the Parliament in the foreign countries. Examines the modifications of the order of forming the Federation Council of the Federal Assembly of the Russian Federation, examines its impact on the political system of the country.

Key words: Parliament, house of Parliament, the Federation Council of the Federal Assembly of the Russian Federation, appointment, election, formation.

Практика развития мирового парламентаризма показывает, что наличие в государстве двухпалатного парламента, одна из палат которого представляет интересы всего населения страны, а другая — интересы отдельных территорий государства, является характерной чертой крупных демократических государств. Не только федерации, такие, как США, Германия, Индия, но и унитарные государства — Япония, Бельгия, Великобритания, Италия, Франция и многие другие имеют двухпалатную структуру парламента. Нижняя палата, как правило, формируется путем прямых выборов. Порядок формирования верхней палаты более разнообразен, что обусловлено многими факторами: историческими традициями, политической необходимостью, национальными и территориальными особенностями.

Анализ конституционного законодательства ряда зарубежных стран позволяет выделить следующие четыре способа формирования верхней палаты парламента.

Формирование палаты территориального представительства путем проведения выборов (прямых или косвенных).

Наиболее демократичным способом формирования верхней палаты парламента является избрание ее членов населением территориальных образований на основе всеобщего равного прямого голосования. Данный способ обеспечивает членам палаты больше свободы и независимости. Он предусмотрен конституциями многих государств. Так, в США в состав Сената «входят по два сенатора от каждого штата, избираемых народом штата на шесть лет» . Обновление состава на одну треть происходит путем ротации каждые два года. В Японии Палата советников также избирается населением сроком на шесть лет. «Обе палаты состоят из выборных членов, представляющих весь народ» . Состав обновляется каждые три года на одну вторую. В Боливии члены Сената избираются населением . В Бразилии «Федеральный сенат включает представителей штатов и Федерального округа, избираемых на основе мажоритарного принципа. Представительство каждого штата и Федерального округа обновляется каждые четыре года, попеременно на одну треть и на две трети» .

Поправка XVII Конституции США // Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия: Учеб. пособие / Сост. сб., пер., авт. введ. и вступ. ст. В.В. Маклаков. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 334.
Конституция Японии. Ст. 43 // Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия: Учеб. пособие / Сост. сб., пер., авт. введ. и вступ. ст. В.В. Маклаков. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 369.
Правовые системы стран мира: Энциклопедический справочник / Отв. ред. докт. юрид. наук, проф. А.Я. Сухарев. М.: НОРМА, 2003. С. 934.
Конституция Федеративной Республики Бразилия. Ст. 46 // Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия: Учебное пособие / Сост. сб., пер., авт. введ. и вступ. ст. В.В. Маклаков. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 445.

Косвенные выборы при формировании верхней палаты парламента предусмотрены в таких государствах, как Франция, Нидерланды и т.д. Во Франции Сенат избирается особыми коллегиями выборщиков, большинство из которых являются представителями муниципальных советов коммун , сроком на девять лет. Обновление состава происходит каждые три года на треть. В Нидерландах депутаты Первой (верхней) палаты избираются провинциальными штатами (советами) на основе пропорционального представительства на четыре года.

См.: Конституция Французской Республики. Ст. 24 // Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия: Учеб. пособие / Сост. сб., пер., авт. введ. и вступ. ст. В.В. Маклаков. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 85.
Правовые системы стран мира: Энциклопедический справочник / Отв. ред. докт. юрид. наук, проф. А.Я. Сухарев. М.: НОРМА, 2003. С. 518.

Формирование палаты территориального представительства путем назначения.

Данный способ формирования менее распространен в мировой практике. Он применяется в Германии, Канаде и т.д. В Германии «бундесрат состоит из членов правительств земель, которые их назначают и отзывают» . Как правило, в верхнюю палату государственного парламента входит премьер-министр и несколько наиболее влиятельных министров правительств земель, т.е. он состоит из членов правительств земель. Бундесрат является постоянно действующим органом, обновление которого частично происходит постоянно, в связи с формированием в землях новых правительств. В Канаде в состав верхней палаты парламента входят представители провинций, которых назначает Генерал-губернатор пожизненно (предельный возраст сенатора — 75 лет).

Основной Закон Федеративной Республики Германия. Ст. 51 // Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия: Учеб. пособие / Сост. сб., пер., авт. введ. и вступ. ст. В.В. Маклаков. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 171.
Конституционный акт 1867 года // Конституции государств Америки: В 3 томах / Под ред. докт. юрид. наук, проф. Т.Я. Хабриевой. М.: ИЗиСП, 2006. Т. 1: Северная и Центральная Америка. С. 338.

Формирование палаты территориального представительства смешанным путем.

Данный порядок формирования верхней палаты парламента является достаточно распространенным в мире. Он применяется в Индии, Хорватии, Италии и ряде иных государств. Так, в Италии Сенат Республики формируется смешанным путем — триста пятнадцать сенаторов избираются населением, иные назначаются «по праву» , т.е. Президент Республики становится автоматически сенатором, «если не откажется от этого» . Кроме того, Президент может назначить в Сенат пожизненно пять человек из числа почетных граждан, прославивших родину достижениями в области науки, литературы, искусства. В Индии в Раджья Сабха (Совет штатов) двести тридцать восемь членов избираются косвенным путем по системе пропорционального представительства выборными членами законодательных органов штатов сроком на шесть лет с ротацией одной трети каждые два года. Остальные двенадцать членов назначаются Президентом из числа лиц с большим практическим опытом и особыми заслугами в литературе, науке, искусстве и общественной деятельности . В Непале Национальная ассамблея состоит из шестидесяти членов, из них десять назначаются Королем, тридцать пять, включая как минимум трех женщин, избираются нижней палатой, остальные пятнадцать — коллегией выборщиков пяти экономических зон . Срок полномочий верхней палаты — шесть лет, треть ее членов должны обновляться через каждые два года. В Хорватии Палата жупаний (общин) избирается на основе прямого, всеобщего и равного избирательного права, от каждой жупании избираются по три депутата. Президент Республики может назначать до пяти членов в Палату жупаний из числа граждан, имеющих особые заслуги перед Республикой. Экс-президент Республики становится пожизненным членом Палаты жупаний.

Конституция Итальянской Республики. Ст. 59 // Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия: Учеб. пособие / Сост. сб., пер., авт. введ. и вступ. ст. В.В. Маклаков. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 263.
Там же. С. 264.
Правовые системы стран мира: Энциклопедический справочник / Отв. ред. докт. юрид. наук, проф. А.Я. Сухарев. М.: НОРМА, 2003. С. 283.
Конституция Индии // Конституции государств Азии: В 3 томах / Под ред. докт. юрид. наук, проф. Т.Я. Хабриевой. М.: ИЗиСП; Норма, 2010. Т. 2: Средняя Азия и Индостан. С. 205.
Правовые системы стран мира: Энциклопедический справочник / Отв. ред. докт. юрид. наук, проф. А.Я. Сухарев. М.: НОРМА, 2003. С. 839.

Формирование палаты территориального представительства в особом порядке, сложившемся исходя из исторических и культурных традиций, является редким, исключительным. Он применяется в Великобритании. В Палату лордов Великобритании входят духовные лорды, лорды-юристы, наследственные пэры и пожизненные пэры. Активное участие в работе Палаты принимает меньшая ее часть, в основном пожизненные пэры и лорды-юристы . Об этом свидетельствует и то, что кворум составляет всего три человека.

Там же. С. 173.

Как отмечает А.А. Мишин, если сопоставить метод формирования верхних палат с объемом их компетенции и правовым статусом, то можно установить следующую закономерность. Чем дальше процесс формирования этих палат отстоит от избирательного корпуса, тем меньше объем их компетенции . Самые сильные и влиятельные верхние палаты (Сенат США, Палата советников Японии) избираются прямыми выборами. Слабые же верхние палаты (Палата лордов, Совет штатов Индии, бундесрат) формируются без участия избирательного корпуса. Некоторые государства постепенно приходят к пониманию рациональности избрания верхней палаты парламента населением территориальных образований. Так, в Таиланде члены Сената многие годы назначались Королем. Согласно новой Конституции 2007 г. Сенат избирается населением.

Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник для вузов. 14-е издание. М.: Юстицинформ, 2008. С. 247.
Конституции Королевства Таиланд. Ст. 111 // Конституции государств Азии: В 3 томах / Под ред. докт. юрид. наук, проф. Т.Я. Хабриевой. М.: ИЗиСП, Норма, 2010. Т. 3: Дальний Восток. С. 827.

Россия имеет сравнительно небольшой опыт организации и функционирования двухпалатного парламента. Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила, что «в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти» . Данная конституционная формула является достаточно многогранной, поэтому текущая законодательная практика формирования Совета Федерации оказалась весьма динамичной. Сменилось уже несколько законов, регулирующих порядок формирования Совета Федерации различным образом. Это связано, как отмечает А.А. Смоленская, не только с местом и ролью верхней палаты Федерального Собрания, ее конституционными полномочиями, но и в значительной степени с ее потенциалом .

Конституция Российской Федерации: принята всеобщим голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок от 30.12.2008). Ст. 95 // СЗ РФ. 2009. N 4. Ст. 445.
См.: Смоленская А.А. Формирование Совета Федерации: эволюция и современное состояние // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 10.

Первым нормативным актом, закрепившим процедуру организации Совета Федерации как верхней палаты парламента на законодательном уровне, стал Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» , принятый в 1995 г. В соответствии с ним в состав Совета Федерации входили главы законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации по должности. Такое положение нарушало конституционный принцип разделения властей и, как отмечает И.В. Гранкин, явно противоречило сущности Российского государства как демократического государства, не способствовало развитию парламентаризма в Российской Федерации .

Федеральный закон от 05.12.1995 N 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4869.
Гранкин И.В. Парламентское право Российской Федерации: Курс лекций. М.: ИНФРА-М, 2010. С. 102.

Существенным шагом в направлении реформирования федеративных отношений стало принятие Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» в мае 2000 г. Данный нормативный правовой акт устанавливал новый порядок формирования верхней палаты российского парламента. В состав Совета Федерации по-прежнему входили по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации, но теперь ими являлись не главы исполнительного и законодательного органа государственной власти субъекта Федерации, а их представители, которым может стать любой гражданин Российской Федерации, достигший возраста 30 лет.

Федеральный закон от 05.08.2000 N 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3336.

Данное нововведение имело ряд как положительных, так и отрицательных моментов. Члены Совета Федерации стали работать на постоянной профессиональной основе; проявлялась более последовательная реализация принципа разделения властей и т.д. Но Совет Федерации изначально был создан в соответствии с Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР как совещательный и координационный орган в период разногласий между Верховным Советом РСФСР и Б. Ельциным — Председателем Верховного Совета РСФСР, когда последний искал поддержку и опору в лице руководителей крупных регионов. Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила за Советом Федерации статус палаты Федерального Собрания, формируемой субъектами Российской Федерации. С введением нового порядка формирования Совета Федерации роль глав субъектов Российской Федерации в политической жизни государства ослабла.

Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 30.01.1991 «О положении «О Совете Федерации РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 6. Ст. 97.

Президент Российской Федерации в своем Послании Федеральному Собранию отметил возможность формирования Совета Федерации только из числа лиц, избранных в представительные органы власти, и депутатов местного самоуправления соответствующего субъекта Российской Федерации. Данное предложение было реализовано в Федеральном законе «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» . Новый порядок формирования Совета Федерации усилил представительную природу верхней палаты Федерального Собрания. Он формально делал политическое значение региональных представителей в федеральном парламенте существенно ниже, чем в условиях вхождения в палату руководителей представительных и высших исполнительных органов субъектов Федерации.

Федеральный закон от 14.02.2009 N 21-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. N 6. Ст. 1057.

Это способствовало необходимости принятия концептуальных изменений конституционной модели формирования верхней палаты парламента, что обусловливалось рядом факторов: проблемой обеспечения интересов регионов в Совете Федерации, самой представительной природой парламента и др. .

См.: Ныркова Т.Ю. К вопросу об изменении порядка формирования Совета Федерации / Т.Ю. Ныркова, Н.А. Петрова // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 9.

Попытка решить данную проблему привела к новому изменению порядка формирования Совета Федерации путем принятия очередного Федерального закона . Новый порядок предполагает, что представителем от законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации может быть только депутат этого органа. Решение о наделении его полномочиями члена Совета Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов данного органа. Таким образом, один представитель субъекта в верхней палате парламента избирается косвенным путем.

Федеральный закон от 03.12.2012 N 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. N 50 (ч. 4). Ст. 6952.

Процедура наделения полномочиями члена Совета Федерации представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации сложнее. Она предполагает, что при выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации каждый кандидат, выдвинутый на эту должность, представляет в соответствующую избирательную комиссию три кандидатуры в члены Совета Федерации, одна из которых, в случае избрания представившего ее кандидата, наделяется полномочиями члена Совета Федерации — представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Данный порядок представляет собой сложную юридическую конструкцию, не имеющую прямых аналогов. Очевидно, что предлагаемая процедура формирования Совета Федерации носит переходный (компромиссный) характер. Она позволяет обеспечить учет мнения населения при выборе кандидатуры для наделения полномочиями члена Совета Федерации и избежать прямого противоречия со ст. 95 Конституции Российской Федерации, нормы которой исключают наделение полномочиями члена Совета Федерации на основании прямого волеизъявления граждан Российской Федерации.

В то же время новые процедуры требуют доработки. Необходимо уточнить некоторые правовые категории. Так, в тексте Закона используется довольно громоздкая формулировка для указания претендента на должность члена Совета Федерации, причем в разных модификациях. В частности, говорится о кандидатах для наделения полномочиями члена Совета Федерации, о кандидатурах для наделения полномочиями члена Совета Федерации, о кандидатурах для наделения полномочиями представителя в Совете Федерации, о членах Совета Федерации в значении предполагаемого будущего членства какого-либо лица . Такое разнообразие в обозначении одного и того же статуса определенного лица затрудняет восприятие текста Закона, создает неправильное представление о предмете его регулирования.

Кистринова О.В. Самостоятельность государственно-территориальных единиц России: теория и практика / О.В. Кистринова, А.Н. Чертков. Воронеж: ООО «Типография ЛИО», 2013. С. 213.

В качестве положительных законодательных новшеств следует отметить введение ценза оседлости (не менее 5 лет) для кандидата в члены верхней палаты парламента, который позволит гарантировать минимальный уровень знания особенностей и специфики проблем субъекта, интересы которого представляются им в Совете Федерации. Подобный критерий широко используется в зарубежных странах, он колеблется от 3 месяцев (в Японии) до 30 лет (в Канаде).

Периодическое изменение порядка формирования верхней палаты парламента Российской Федерации свидетельствует о поиске оптимального и эффективного способа формирования Совета Федерации. А дискуссии по этому вопросу в науке и практике свидетельствуют о важности, актуальности и открытости данного вопроса.

Практика формирования и деятельности верхних палат парламента в зарубежных государствах показывает, что включение в процедуру наделения полномочиями члена верхней палаты парламента непосредственно населения соответствующего субъекта Федерации работает на авторитет парламента. Таким образом, законотворчество в рассматриваемом направлении способствует укреплению государственной власти в нашей стране.

Источник