Способы формирование верхней палаты парламента

Способы формирование верхней палаты парламента

• Авторское право (4)
• Аграрное право (3)
• Адвокатура (13)
• Административное право (20)
• Арбитражный процесс (7)
• Банковское право (6)
• Бюджетное право (1)
• Водное право (1)
• Военное право (1)
• Гражданский процесс (16)
• Гражданское право (22)
• Договорное право (8)
• Жилищное право (12)
• Зарубежное право (5)
• Земельное право (7)
• Избирательное право (2)
• Инвестиционное право (1)
• Информационное право (3)
• История государства и права (18)
• Кодексы, комментарии (11)
• Коммерческое право (8)
• Конкурсное право (1)
• КОНСПЕКТЫ ЛЕКЦИЙ (32)
• Конституционное право (20)
• Корпоративное право (4)
• Криминалистика (5)
• Криминология (5)
• Международное право (16)
• Муниципальное право (5)
• Налоговое право (7)
• Наследственное право (7)
• Новости законодательства (1 012)
• Основы права (2)
• Право Евросоюза (1)
• Право интеллектуальной собственности (1)
• Право социального обеспечения (1)
• Правоведение (1)
• Правоохранительные органы Российской Федерации (3)
• Предпринимательское право (5)
• Прокурорский надзор (2)
• Римское право (9)
• Семейное право (4)
• Словари / Справочники (30)
• Страховое право (3)
• Таможенное право (5)
• Теория государства и права (11)
• Торговое право (1)
• Трудовое право (9)
• Уголовно-исполнительное право (3)
• Уголовное право (27)
• Уголовный процесс (11)
• Финансовое право (13)
• ШПАРГАЛКИ (78)
• Экологическое право (5)
• ЯИнтересное (1)

Проанализировав конституционные положения федеративных государств Европы, регулирующие порядок формирования палат парламента, состоящих из представителей субъектов федерации, можно выделить следующие способы их формирования:
1. Формирование верхней палаты парламента посредством прямых выборов (Швейцария).
Данный способ формирования весьма демократичен. Воля населения субъекта федерации никем не опосредуется. Население само определяет и отвечает за тех, кто будет отстаивать интересы их субъекта в высшем представительном органе государства. Вместе с тем этот способ формирования верхней палаты имеет ряд существенных недостатков. В результате прямых выборов верхняя палата может быть сформирована не только из людей, которые четко представляют себе интересы и потребности субъекта федерации и готовы их отстаивать в высшем представительном органе, но и из профессиональных политиков, которые, манипулируя интересами субъектов, пытаются добиться своих политических целей. Верхняя палата может превратиться в подобие нижней палаты, где интересы субъектов федерации отойдут на второй план, уступив место борьбе между различными политическими группировками.

Источник

Формирование палат парламентов

Формирование посредством непрямых (косвенных или многостепенных) выборов.

Такая практика существует, например, во Франции, где верхняя палата парламента — Сенат (состоящий из 321 сенатора) избирается на девять лет коллегиями выборщиков, в которые входят депутаты Национального собрания (нижней палаты парламента), члены генеральных советов и муниципальные советники. 2)

Формирование посредством прямых выборов.

При избрании верхней палаты действует мажоритарная система с элементами пропорционализма (в отличие от пропорциональной системы выборов низшей палаты).

Выборы в Сенат проводятся по одномандатным избирательным округам в рамках одной области. 3)

Формирование верхней палаты путем назначения в наиболее чистом виде применяется в Канаде и Германии. Верхняя палата парламента Канады (Сенат), состоящая из 104 членов, назначается генерал-губернатором по рекомендации премьер-ми- нистра. Предполагается, что сенаторы представляют ту провинцию, от которой они назначены. Для сохранения принципа равного представительства провинции разбиваются на четыре группы, каждая из которых имеет право быть представленной 24 сенаторами. 4)

Традиционный феодальный способ применяется в Великобритании. Здесь палата лордов формируется на невыборной основе. Членство в ней связано с получением дворянского титула, дающего право быть членом палаты лордов. Среди членов палаты 1195 герцогов, маркизов, графов, баронов, виконтов. Это так называемые пэры парламента. 11 членов палаты — лорды-юристы (ординарные лорды по апелляциям). Они назначаются из числа лиц, занимавших высокие судейские должности, для оказания помощи палате при решении судебных дел. 5)

Смешанный способ, при котором сочетаются элементы выборности, назначения и наследственности (Бельгия, Ирландия). 6)

Принцип ротации — в конституционном праве принцип частичного (поэтапного) обновления состава представленных органов власти.

Принцип ротации позволяет избежать резких изменений в составе депутатского корпуса, обеспечить стабильность и преемственность в работе представительного учреждения.

В некоторых странах для верхней палаты в отличие от нижней не установлен срок полномочий, ее состав обновляется по частям (в США, Аргентине, Франции и др.), что дает верхней палате существенные организационные преимущества, создает видимость непрерывности законодательной власти. Частично обновляемые верхние палаты не подлежат роспуску. К кандидатам в депутаты верхних палат предъявляются более строгие требования (более высокий возрастной ценз и др.).

Однопалатные парламенты и нижние палаты двухпалатных парламентов формируются посредством прямых выборов, т. е. почти всегда избираются непосредственно населением.

Роспуск парламента (палат) — в парламентарных государствах, а также в республиках смешанного типа один из основных элементов конституционного механизма осуществления государственной власти.

Право роспуска палаты (объявления досрочных парламентских выборов) принадлежит главе государства (хотя используется им, как правило, только по «просьбе» правительства) и служит противовесом институту парламентской ответственности правительства.

Конституции соответствующих государств обычно четко определяют перечень случаев и условий, при которых возможен роспуск парламента. Основными случаями, в которых конституциями предусматривается возможность (или даже необходимость) роспуска парламента, являются: •

невозможность формирования правительства (Болгария, Польша) или избрания президента республики (Греция); •

выражение парламентом вотума недоверия правительству (Великобритания, Словакия, Эстония); •

повторное или иное многократное выражение вотума недоверия правительству в течение определенного периода времени (Венгрия); •

неутвержденные программы правительства (Литва); •

непринятие в установленный срок предложенного правительством государственного бюджета (Польша, Эстония) и др.

Основными ограничениями возможности роспуска парламента являются следующие: —

не подлежит, как правило, роспуску верхняя палата двухпалатного парламента; —

парламент не может быть распущен в период действия чрезвычайного или военного положения (Франция, Италия, Польша); —

парламент не может быть распущен в последние шесть месяцев (или иной срок) полномочий президента государства (Италия, Литва) или первые шесть месяцев (Литва), первый год (франция) полномочий парламента; —

в ряде стран парламент не может распускаться более определенного количества раз в определенный период, например не чаше одного раза в год в Румынии и т. п.

Источник

Порядок формирования парламента

Порядок формирования парламента зависит от его структуры. Если парламент однопалатный, то он, как правило, избирается гражданами. Если двухпалатный, то одна его палата (нижняя) также избирается гражданами, а что касается второй палаты, то существует множество разных вариантов формирования второй палаты.

Нижние палаты формируются на началах выборности, причем в абсолютном большинстве случаев это выборы прямые, всеобщие, равные и при тайном голосовании. Когда говорят о народном представительстве, о верховенстве законодательного органа, о народном суверенитете, то речь идет о нижних палатах, поскольку они формируются народом, там заседают представители народа. Это и есть олицетворение суверенитета и народного представительства.

Есть и некоторые исключения, когда однопалатные парламенты частично назначаются или частично формируются не путем прямых выборов. Например, в республике Мьянма (страна, которая раньше называлась Бирма), часть депутатов назначается. Точно также назначается часть депутатов в королевстве Бутан. В Республике Мьянма 1/3 членов Нижней палаты избираются, треть формируется из разных социальных групп (национальных меньшинств, профсоюзов и т.д.) и 1/3 назначается правительством. В Бутане из 150 членов парламента сто избираются населением, 10 делегируют буддийские монастыри и 40 назначает король.

Что касается способов формирования верхних палат, то можно выделить следующие.

Первый способ – формирование верхних палат путем прямых выборов с некоторыми особенностями по сравнению с той системой, которая применяется в выборах нижних палат. Так, например, верхняя палата конгресса США – Сенат, также как и нижняя, избирается гражданами страны, но не по территориальным округам, как Палата Представителей, а от каждого штата избирается по два сенатора. Сенат Италии также избирается, по своеобразной системе. Из 315 сенаторов 75 % (232 сенатора) выбирается при мажоритарной системе по одномандатным округам. А 25 % (т.е. 83 сенатора) избираются по пропорциональной системе. Нечто похожее применяется и при выборах Палаты Советников (верхней палаты) парламента Японии – 150 депутатов избираются по отдельным избирательным округам, а 100 – от общенационального избирательного округа.

Прямыми выборами избираются также сенаторы в Польше по 2-3 человека от воеводства и члены Совета Кантонов Швейцарии.

Второй вариант формирования верхних палат – формирование посредством непрямых-многостепенных, или косвенных выборов. Наиболее характерные примеры – государственная практика Франции, Норвегии, Индии и других стран. Французский Сенат формируется трехстепенными выборами. Сенаторы Франции избираются на 9 лет депутатами Национального собрания, депутатами в Генеральных советах департаментов и депутатами муниципальных советов. Можно сказать, что двухстепенные выборы применяются при формировании верхней палаты норвежского парламента – Стортинга. В этом случае выборы очень своеобразные: сначала граждане выбирают весь состав парламента, затем депутаты, собравшись на первое свое заседание, выбирают из своего состава верхнюю палату, которая называется Лагтинг, в которую входит 38 депутатов. Оставшиеся составляют нижнюю палату, которая называется Одельстинг (112 депутатов). Такой же принцип применяется в Исландии. Очевидно, в силу духовной близости исландцев и норвежцев. Исландские граждане выбирают полный состав парламента – Альтинга – в который входит 60 депутатов, а затем Альтинг на первом заседании избирает Верхнюю палату из 20 депутатов, а остальные сорок человек образуют нижнюю палату. Совет штатов индийского парламента также избирается выборными членами законодательных собраний штатов по пропорциональной системе представительства.

Третий способ формирования верхней палаты – формирование посредством назначения. Принцип назначения используется в Канаде, Иордании, в ряде небольших государств, которые входят в состав Сообщества – Антигуа, Багамы, Бермуды, Тринидад и Тобаго, Ямайка. Относят данный способ также и к формированию верхней палаты немецкого парламента Бундесрата, потому что Бундесрат состоит из депутатов, назначаемых правительствами Земель из своего состава. Иногда, правда, этот способ выделяют в отдельную группу и он называется формированием верхней палаты путем представительства от субъектов федерации. Но как бы это иначе не называть, правительства Земель назначают своих представителей в верхнюю палату.

Четвертый вариант формирования верхней палаты иногда называют феодальным способом формирования, иногда – формированием по наследственному принципу. Речь идет, конечно, о Великобритании. Традиционная система наследованного места в Палате Лордов, которой несколько сот лет в последнее время была несколько модернизирована и дополнена. В 1958 г. специальным законом помимо наследственного права было установлено пожизненное пэрство, которое распространяется и на женщин. В настоящее время в Палате Лордов в Великобритании около 1200 пэров. Из них свыше 800 – наследственные пэры, носящие разные дворянские титулы и звания. Обладание этим титулом дает им право заседать в палате лордов. Вторая группа – пожизненные пэры, которые не имеют права передачи титула по наследству, обычно это государственные служащие высокого ранга, которые, уходя в отставку, в качестве награды за заслуги получают титул пэра и могут заседать в Палате Лордов пожизненно.

Источник

3.2. Формирование верхних палат парламентов

Действующие в настоящее время парламентские системы дают немало примеров различных способов формирования верхних палат высших представительных и законодательных органов. Выбор каждого конкретного способа диктуется многими обстоятельствами: национальным своеобразием, опытом исторического прошлого конкретной страны, ее политическими традициями, доминирующей в общественных кругах оценкой роли верхней палаты, ее места в государственном механизме и т. д. Анализ процесса формирования высших палат в историческом развитии, несомненно, ценен для современной России. Несмотря на применение уже трех способов формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, дискуссия о совершенствовании этого процесса не прекращается. Это вызвано тем, что с порядком комплектования верхней палаты связан один любопытный конституционный феномен. Речь идет о том, что в рамках Конституции произошла замена представительства субъектов Федерации как региональных сообществ граждан на представительство органов государственной власти этих же регионов. Избираемый непосредственно гражданами Совет Федерации после 1995 г. стал формироваться на основе представительства законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов.

К началу XX в. страны Европы (за исключением Болгарии, Греции и Люксембурга) обладали двухпалатной системой. В уже упоминавшемся исследовании Темперли[175] приводит интересные данные о механизмах формирования верхних палат. Доминирующими здесь были назначение сенаторов монархами и различные виды непрямых выборов, как правило в комбинации друг с другом. Путем пожизненного назначения целиком формировался Сенат Италии. В Португалии из 145 сенаторов 94 назначались королем (также пожизненно). Сенаторами по должности являлись некоторые церковные деятели. Наконец, еще одна группа пожизненно избиралась пэрами. Аналогичные принципы, хотя выраженные в других численных пропорциях, действовали в Австрии. В Германии члены верхней палаты на значались монархами государств, вошедших в 1871 г. в состав Империи. В Сербии часть сенаторов избирал монарх, другую часть – нижняя палата. В России половина членов Госсовета назначалась царем, другие избирались по сословно-корпоративному принципу. Выборные начала доминировали во Франции, где все сенаторы избирались непрямым голосованием и представляли территориальные единицы. Непрямые выборы практиковались законодательными собраниями провинций в Нидерландах. В Швейцарии члены верхней палаты были выбраны в кантонах. В Бельгии из 110 сенаторов 83 избирались прямыми выборами и 27 – непрямыми. В Испании из 360 сенаторов 108 проходили в палату с помощью непрямых выборов, другие занимали там кресло в силу наследственной привилегии или пожизненного назначения. В большинстве стран Европы палаты были равноправны.

Первое, что очевидно при сравнении порядков формирования вторых палат – это их многообразие. Все известные принципы – прямые и непрямые выборы, назначение и кооптации – встречаются в самых разных сочетаниях.

Принципы отбора членов вторых палат можно подразделить на несколько категорий. Минимальная градация (3 категории: выборный, невыборный и смешанный) представлена А. А. Вихаревым,[176] максимальная – 8 категорий Дж. Коукли.[177] На основе анализа практики формирования верхних палат парламентов можно выделить десять категорий.

Во-первых, члены верхних палат могут избираться прямым голосованием.[178]

В чистом виде прямые выборы членов второй палаты для Европы – феномен относительно редкий. Полностью путем прямых выборов формируются сенаты Польши, Румынии и Чехии. Непосредственно населением воеводств избираются по мажоритарной системе все 100 сенаторов Польши (в отличие от выборов в сейм, которые организованы по пропорциональной системе). В Румынии, напротив, выборы членов Сената проводятся по пропорциональной системе. В Чехии практикуется еще одна разновидность прямого голосования – мажоритарная в два тура.

Единственная в Европе федерация, где вторая палата формируется прямым голосованием, – Швейцария. Члены Совета кантонов избираются их населением, чаще всего простым большинством голосов, по два человека от каждого кантона.

В результате прямого избрания формируются Сенат США, палата советников в Японии, Совет кантонов в Швейцарии. Прямыми выборами избираются польские сенаторы. В таком же порядке создавался Совет Национальностей Верховного Совета СССР. На прямых выборах находит применение как мажоритарная, так и пропорциональная избирательные системы. К примеру, 76 членов австралийского Сената избираются по системе пропорционального представительства.[179] Напротив, Федеральный Сенат Бразилии включает представителей штатов, избираемых на основе мажоритарного принципа.[180] А вот в Японии обе системы сочетаются. Из 252 членов палаты советников 150 избираются от префектурных избирательных округов, 100 – по общегосударственным спискам партий в масштабе всей страны от общенационального избирательного округа, 2 советника от острова Окинава.[181]

Кроме того, прямыми выборами определяется б?льшая часть членов вторых палат в Хорватии, Ирландии, Испании, Италии. В Ирландии прямым всеобщим голосованием граждан избираются 43 из 60 членов Сената; принцип представительства – пропорциональный. Кандидатуры еще 6 сенаторов рассматриваются в двух крупнейших университетах страны (довольно редкий и архаичный принцип корпоративного представительства) и 11 назначаются премьер-министром. Из 324 сенаторов Италии за 315 прямо голосуют на региональной основе и пропорционально населению каждой области, ни одна из которых (за исключением Молизе и Валле-д’Аоста) не может иметь менее 7 сенаторов. Система голосования – смешанная: 75 % избираются простым большинством, 25 % – на пропорциональной основе.

Во-вторых, они могут избираться непрямым голосованием особой категорией избирателей более низкого уровня, например членами местных советов, которые представляют население либо в целом, либо по отдельным территориальным единицам.

Так формируется Сенат Франции. Все сенаторы (321 человек) избираются департаментскими коллегиями выборщиков, которые состоят из депутатов Национального собрания от данного департамента, членов регионального совета и представителей муниципальных советов. В большинстве департаментов голосование проводится по характерной для Пятой Республики системе большинства в два тура. Сенаторы, представляющие французов, живущих за рубежом, избираются коллегией выборщиков по системе пропорционального представительства.

Уникален порядок формирования второй палаты Словении – Государственного Совета. Из 40 его членов 18 избираются коллегиями выборщиков по корпоративному принципу: 4 – от работодателей, 4 – от наемных работников, 4 – от мелкого крестьянства и ремесленников, 6 – от здравоохранения, науки и образования. Еще 22 члена Госсовета избираются советами общин.

В-третьих (как разновидность второго типа отбора), члены сената могут избираться непрямым образом различными функциональными или профессиональными группами – корпоративное представительство. В настоящее время единственной второй палатой общегосударственного законодательного органа, формируемой на основе корпоративного представительства, является ирландский Сенат, 43 члена которого избираются непрямым образом для представительства 5 профессиональных групп, или панел. Еще 6 сенаторов избираются выпускниками университетов, что усиливает мощь «культурных и просветительских» интересов (поэтому за панелой культуры и просвещения закреплено только 5 мест, тогда как другим панелам отведено от 7 до 11 мест).

В-четвертых, еще один подвид косвенных выборов заключается в избрании верхних палат местными органами власти. Две трети белорусского Сената избираются тайным голосованием на заседаниях депутатов местных Советов базового уровня каждой области и города Минска (ст. 91 Конституции Республики Беларусь). Почти тождественный порядок установлен в Казахстане. Здесь Сенат образуют депутаты, избираемые по два человека от каждой области, города республиканского значения и столицы республики на совместном заседании депутатов всех представительных органов соответствующих административных единиц (ст. 50 Конституции Республики Казахстан).

В-пятых, они могут избираться членами другой палаты – избрание нижней палатой (Исландия). Лишь в одном случае (Непал) большинство (35) членов второй палаты Национального Совета избирается первой палатой (по пропорциональной системе с единым переходящим голосом). В Пакистане право избрания части сенаторов (8) предоставлено определенной группе депутатов Национального Собрания (первой палаты) – тем из них, которые представляют племенные территории, управляемые на общефедеральном уровне. В ряде стран, например во Франции и в Ирландии, все депутаты первых палат парламента могут принимать участие в выборах сенаторов – но лишь как часть коллегии выборщиков, где их численно подавляют члены местных советов.

Члены Федерального совета Австрии избираются ландтагами. Наиболее населенная земля посылает 12 представителей, другие земли, отталкиваясь от этой цифры – в соответствии с численностью своего населения. Порядок голосования в ландтагах – пропорциональный, причем партия, занимающая в региональном парламенте по количеству мандатов 2 место, в обязательном порядке должна быть представлена в Федеральном совете хотя бы одним голосом. Депутаты палаты народов Боснии и Герцеговины назначаются законодательными собраниями республик, составляющих самую молодую федерацию Европы. При этом должно быть обеспечено равное представительство в палате не только государственных образований, но и этнических сообществ. Членами провинциальных штатов по пропорциональной системе избираются 75 сенаторов, составляющих первую палату Генеральных штатов Нидерландов.

В России, по Федеральному закону от 5 августа 2000 г., непрямым голосованием определяется половина состава Совета Федерации. 89 из 178 его членов избираются законодательными собраниями (парламентами) каждого из 89 субъектов РФ. В мире нет больше государства с таким способом формирования как парламента вообще, так и второй палаты в частности.

В-шестых, они могут отбираться, по крайней мере частично, своими собственными коллегами по верхней палате – кооптация (например, в Бельгии новоизбранные сенаторы кооптируют дополнительно еще 10 членов).

В-седьмых, они могут назначаться (на некий определенный срок или пожизненно) главой государства – принцип назначения в чистом виде. Примером может служить канадский Сенат, 104 члена которого назначаются генерал-губернатором по рекомендации премьер-министра, хотя, что интересно, одновременно сохраняется и идея регионального представительства. В ряде стран глава государства назначает определенное число сенаторов в палату, большинство членов которой избраны иным образом. Так происходит в Чили (6 сенаторов), Хорватии (5), Индии (12), Италии (5), где назначения делает президент. В Беларуси количество назначаемых составляет одну треть от общего числа сенаторов. Семь депутатов (1/4) Сената Казахстана назначаются президентом на срок полномочий парламента.

Б?льшая часть парламентариев назначается главой государства в Малайзии (королем). Королева Великобритании по представлению кабинета министров назначает пожизненных пэров – членов палаты лордов из числа бывших политических и партийных деятелей, отставных чиновников, выдающихся ученых и т. д.

В-восьмых, назначение может происходить иным органом. В Германии земельные правительства назначают и отзывают членов Бундесрата. При этом правительства земель с более чем 7 млн жителей назначают в Бундесрат по 6 членов, земли с более чем 6 млн населения – по 5, с более чем 2 млн жителей – 4, а остальные – по 3 человека. Половина членов второй палаты парламента России назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) – по 1 от каждого из них.

После упразднения в ноябре 1999 г. института наследственных пэров назначение стало основным принципом формирования палаты лордов британского парламента. Опубликованные в январе 2000 г. предложения по будущему порядку формирования этой старейшей в мире верхней палаты предполагают сохранение данного принципа и впредь – из запланированных 550 заседающих в ней большинство, вероятно, будет назначаться независимым комитетом, а остальные – избираться.

В-девятых, полученное в результате назначения (или каким-то другим образом) место в Сенате может передаваться по наследству – принцип наследственности (в качестве примера: наследование – основной принцип формирования второй палаты – Сенат Лесото; палата лордов в Великобритании, ставшая ненаследственной с 1999 г.).

В ст. 72 Конституции Бельгии указывается о том, что дети короля или, за их отсутствием, бельгийские родственники по нисходящей линии королевской фамилии являются сенаторами по праву с 18-летнего возраста. Только достигнув 21 года, они получат право решающего голоса.[182]

В-десятых, особой разновидностью назначения является членство по должности, когда прошлое или настоящее назначение на определенную должность влечет за собой дополнительную привилегию в виде места в верхней палате. Примером могут служить лорды-судьи (верховные судьи, получившие титул пэров), а также епископы и архиепископы англиканской церкви, чье право заседать в британской палате лордов обусловлено занимаемой должностью. В других странах (в частности, в Чили, Италии, Казахстане, Уругвае и Венесуэле) членами Сената по должности являются экс-президенты. В Сенат Италии по праву входят бывшие президенты республики. «Достойных граждан» имеет право назначить пожизненными сенаторами действующий президент. Очень похожа на описанную выше система формирования Жупанийского дома (палаты округов) Хорватии. В Российской Федерации высказывались аналогичные идеи о включении бывших глав государства в состав членов Совета Федерации. Однако изменение конституционно установленного порядка формирования весьма усложнено. Возможно, это дело будущего.

В России до недавнего времени в Совет Федерации автоматически входили по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: главы представительного и исполнительного органов государственной власти.

Кроме того, опубликованные в январе 2000 г. предложения по будущему порядку формирования палаты лордов британского парламента предполагают сохранение присутствия членов палаты по должности, в частности архиепископы Кентерберийский и Йоркский, епископы Лондонский, Даремский и Винчестерский.

Итак, при формировании вторых палат парламентов в разных сочетаниях и вариантах использовались и используются ныне прямые выборы по таким системам: пропорциональной, простого большинства и большинства в два тура; непрямые выборы; назначение региональными органами власти или монархом; наконец, кооптация. Практикуется этническое квотирование, доминирует территориальный принцип представительства. Он определяет составы большинства вторых палат европейских парламентов – и избираемых прямыми выборами (Швейцария, Италия, Польша, Хорватия), и формируемых на основе непрямых (Франция, Нидерланды, Словения) или смешанных (Испания) выборов, равно как и палат, члены которых назначаются (Германия, Россия); при этом указанный подход практикуется в федерациях (Россия, Германия, Австрия, Босния и Герцеговина, Югославия) и в унитарных государствах (Польша, Франция, Хорватия, Словения, Италия).

Россия в своей недолгой практике существования Совета Федерации использовала многовековой исторический и практический опыт формирования вторых палат парламентов. Нашей истории знаком и принцип выборов, используемый при формировании первого состава Федерального Собрания, и представительство по должности (второй состав), и смешанный способ формирования, используемый ныне: назначение от исполнительной власти с ротацией исполнительной и косвенные выборы члена Совета Федерации – представителя субъекта от представительной власти.

История становления Совета Федерации началась с Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 г., утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 г.[183] Согласно Положению палата должна была избираться непосредственно населением регионов. Выборы проводились на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам. Они создавались в рамках границ субъектов Федерации, их количество соответствовало числу этих субъектов. В Положении предпочтение было отдано американской модели формирования верхней палаты – избранию двух представителей от каждого региона.[184] При этом каждый избиратель получил право подачи голоса одновременно за двух кандидатов. На выборах в Совет Федерации избиратели ориентировались, скорее, на кандидатов, обладающих властью и престижем и способных отстаивать интересы своего региона, нежели на политические этикетки. Только 28 избранных депутатов заявили о своей партийной принадлежности. Партийная прослойка составила не более 20 % всех депутатов СФ. Больше всех была представлена КПРФ – 12 человек, «Демократический выбор России» и «Демократическую Россию» представляли по 8 депутатов, еще 8 партий и движений имели по 1 стороннику, партия Жириновского вообще была не представлена в верхней палате.[185]

Ближе к истечению срока полномочий Совета Федерации в декабре 1995 г. вопрос о порядке его формирования становился все более актуальным.[186] Основной закон говорил только, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Рос сийской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти». Вопрос о том, каким образом определять этих представителей, надлежало урегулировать специальным законом. В 1995 г., в последние месяцы работы Государственной Думы первого созыва, вокруг этого закона развернулась острейшая политическая борьба. Многочисленные проекты (таковых было по меньшей мере восемь) с теми или иными вариациями предлагали три основных способа комплектования верхней палаты:

– избрание «сенаторов» в субъектах Федерации в ходе всеобщих выборов из числа кандидатов, выдвинутых исполнительным и законодательным органами власти;

– делегирование членов Совета Федерации органами государственной власти субъектов;

– вхождение в Совет Федерации первых лиц регионов по должности.

При голосовании в первом чтении подавляющее большинство (301 голос) получил так называемый «согласованный вариант», отражавший первую из перечисленных позиций. Несмотря на резкие возражения Президента, который считал, что прямые выборы противоречат Конституции, ибо та говорит о «формировании» верхней палаты, законопроект относительно легко прошел три чтения в Государственной Думе и 27 июля 1995 г. был одобрен Советом Федерации. Однако Президент наложил на него вето, преодолеть которое депутаты не могли.[187] У этого проекта было два главных изъяна.[188]

Первый связан с противопоставлением выборного порядка формирования Совета Федерации конституционной модели его создания, заложенной в ч. 2 ст. 95 Основного закона. Согласно ей в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти. В настоящее время, правда, утверждается, что в первоначальном варианте данная норма выглядела иначе: «в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъ екта Российской Федерации». Затем она была дополнена: «по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти»,[189] что, конечно, сузило возможности маневрирования при определении способа формирования Совета Федерации. Очевидно также, что в Конституции речь идет не об избрании, а о вхождении в состав Совета Федерации.

Применительно к формированию Совета Федерации в порядке выборов негативно оценивался также механизм «квотной», «цензовой» представительной демократии (избрание только двоих), что вело к сужению социальной базы выдвижения кандидатов. Особенно это было заметно на фоне выборов депутатов Государственной Думы, где использовались универсальные принципы неограниченного (неопределенного) выдвижения кандидатов.[190]

Второй существенный изъян выборного порядка образования Совета Федерации объясняется возможным дистанцированием избранных членов палаты от населения и органов власти регионов. Следовало связать членов Совета Федерации с представляемыми ими субъектами более крепкими узами. С этой целью, например, предлагалось выдвигать кандидатов органами государственной власти субъектов, а избирать их должно было население этих субъектов. Мало того, что демократизм такой процедуры выдвижения кандидатов вызывал большие сомнения, этот порядок также не решал проблемы устойчивой связи членов Совета Федерации с субъектами и их органами власти.

Отсутствие закона грозило парализовать законодательную власть, поскольку в декабре 1995 г. полномочия Совета Федерации первого созыва истекали, а без верхней палаты парламент вообще не мог исполнять свои функции. Мрачной альтернативой выступало определение порядка формирования Совета Федерации президентским указом, что резко снизило бы легитимность Федерального Собрания в целом. Учитывая данные обстоятельства, депутаты Государственной Думы пошли навстречу Президенту, слегка видоизме нив его проект. Но этот вариант был отвергнут «сенаторами», для большинства которых формирование палаты из руководителей регионов перекрывало возможность сохранить кресло на следующий срок. Президент между тем недвусмысленно давал понять, что готов установить порядок формирования верхней палаты своим указом. Такая перспектива подвигла Государственную Думу к тому, чтобы преодолеть вето Совета Федерации, и 5 декабря 1995 г. так называемый «проект Чилингарова» был повторно принят 311 голосами.

В ходе этой борьбы использовались разные юридические аргументы. Президент подчеркивал, что в Конституции употребляется слово «формирование» (в противовес «избранию» депутатов Государственной Думы). Сторонники прямого избрания, в свою очередь, говорили о недопустимости вхождения в законодательный орган руководителей исполнительной власти, полагая, что тем самым будет нарушен провозглашенный Конституцией принцип разделения властей.

Со времен Дж. С. Милля известно, что вторая палата является прежде всего ограничителем власти первой палаты. Для российского Президента в 1995 г. (может быть, неожиданно для него самого) этот мотив оказался на первом плане.

Найти ее решение помог новый механизм образования верхней палаты, заложенный в Федеральном законе от 5 декабря 1995 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».[191] Согласно данному законодательному акту в состав верхней палаты парламента вошли по должности руководители законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Должностной принцип замещения мандатов членов Совета Федерации формально отвечал конституционному установлению, содержащемуся в ч. 2 ст. 95 Конституции РФ. Он нашел достаточно прочную поддержку, так как возобладало мнение о том, что Совет Федерации в составе региональных руководителей станет в максимальной степени эффективным и дееспособным органом власти. Это обеспечивалось за счет информированности глав субъектов о потребностях своих территорий; их умения сочетать общефедеральные и региональные интере сы; должностного положения руководителей законодательных и исполнительных органов государственной власти регионов, которое обязывает их добиваться удовлетворения запросов подведомственных им территорий.

В силу новых «правил игры» состав Совета Федерации складывался не единовременно, но постепенно – по мере избрания глав исполнительной власти и новых региональных легислатур. Поэтому, приступив к работе в январе 1996 г., верхняя палата приобрела более или менее завершенный облик только через два года, после того, как в регионах улеглась первая волна губернаторских и парламентских выборов. В результате проведенных преобразований кадровый состав «сенаторов» обновился весьма существенно.[192]

Процедура формирования, регулируемая ФЗ 1995 г., подвергалась критике на протяжении деятельности палаты. Основные критические положения заключались в следующем.

Прежде всего, вхождение глав исполнительных органов власти в Совет Федерации рассматривалось как нарушение конституционного принципа разделения властей. Вопрос этот дважды становился предметом рассмотрения Конституционного Суда. Оба раза подчеркивалось, что компетенция Конституционного Суда не распространяется на проверку конституционности конституционных положений, а именно в такой плоскости ставился данный вопрос: соответствует ли ч. 2 ст. 95 Конституции принципу разделения властей, закрепленному в ст. 10 Конституции РФ?

Эта правовая позиция была сформулирована в определении Конституционного Суда РФ от 28 декабря 1995 г. об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы от 21 июня 1995 г. о толковании ч. 2 ст. 95 Конституции РФ.[193] Она нашла подтверждение еще раз в определении от 10 апреля 1997 г. об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Федерального Собрания о проверке конституционности Федерального закона от 5 декабря 1995 г. «О порядке формирования Совета Феде рации Федерального Собрания Российской Федерации».[194] Более того, в определении от 10 апреля 1997 г. настойчивость Государственной Думы была расценена как стремление с помощью решения Конституционного Суда повлиять на позиции во внутрипарламентской дискуссии.

Много нареканий вызвал сам характер представительства Совета Федерации, не обеспечивающий представительство интересов населения. Такой упрек трудно признать обоснованным, поскольку дело в конституционной модели комплектования верхней палаты Федерального Собрания. Она предусматривает представительство не населения, а органов власти субъектов Федерации, а через выборы глав на местах – и представительство населения.

Деятельность вторых палат в парламентах – это, прежде всего, способ обеспечить многомерное представительство гражданина в демократических институтах власти. «В условиях демократии парламент правомочен законодательствовать и выполнять другие государственные функции лишь постольку, поскольку он представляет гражданское общество во всем его многообразии. Обеспечить такое представительство только через партийно-политический механизм невозможно. Чтобы сделать представительство более полным, нужно придать ему многомерный характер, включить в него региональные сообщества граждан. Региональные сообщества имеют, как правило, глубокие исторические корни и реальную территориальную, бытовую и хозяйственную основу. Принадлежность к ним, возможность через них участвовать в отправлении властных функций для гражданина зачастую не менее важны, чем представительство через политические партии», – отмечал Председатель Совета Федерации РФ Е. Строев на российско-германской конференции в сентябре 2000 г., посвященной участию регионов в общенациональном парламентском процессе.[195]

Должностной принцип формирования Совета Федерации критиковался еще и потому, что характер представительства принято связывать с процедурой формирования палаты. Говорится, что выборность всего состава верхней палаты или ее большинства является общим правилом. Что же касается Российской Федерации и ряда других стран, где принят невыборной способ, это считается исключением.[196] В этом утверждении чувствуется явное преувеличение. Косвенные выборы распространены в мировой парламентской практике достаточно широко, что было показано выше. Такой порядок не сказывается на уровне легитимности Совета Федерации. Очевидно также, что член Совета Федерации, будучи высшим должностным лицом исполнительной власти, избирался всем населением субъекта, либо его частью (руководитель регионального законодательного органа). Таким образом, косвенное представительство населения субъектов Федерации обеспечивалось.

Большие сомнения существовали относительно полноценной работоспособности Совета Федерации, поскольку главы регионов в значительной степени загружены по месту основной работы в субъектах Федерации. В этих условиях наблюдался рост влияния аппаратного звена Совета Федерации, а это угрожало диспропорцией в отношениях членов палаты с ее вспомогательными структурами.

Актуализировалась идея, связанная с ограничением роли губернаторского корпуса, превратившегося, по выражению А. Чечевишникова, в политическую корпорацию в федеральной политике.[197] Действительно, вхождение региональных элит в состав Совета Федерации превратило его в региональную трибуну, с которой руководители субъектов порой достаточно жестко разговаривали с федеральным центром. Устранить дискомфорт в отношениях можно было, нейтрализовав «губернаторскую фронду».

Ныне действующий Федеральный закон от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[198] устанавливает иной порядок представительства в Совете Федерации от субъектов.

Член Совета Федерации – представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного органа субъекта Российской Федерации путем ротации – на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа; представитель от двухпалатного законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.

Кандидатуры[199] для избрания представителя в Совете Федерации от законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации вносятся на рассмотрение этого органа его председателем.

В двухпалатном законодательном органе государственной власти субъекта Российской Федерации кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации вносятся на рассмотрение данного органа поочередно председателями палат.

Группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации может внести на рассмотрение этого органа альтернативные кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации. Решение законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации об избрании представителя в Совете Федерации от законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимается тайным голосованием и оформляется постановлением указанного органа, а двухпалатного законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации – совместным постановлением обеих палат.

Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации на значается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок его полномочий.

Решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации оформляется указом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Указ в трехдневный срок направляется в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.[200]

Указ о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

При существующем подходе федерального законодателя к регулированию процедуры формирования Совета Федерации часть процедур регулируется актами субъектов Федерации. Регламенты парламентов субъектов Российской Федерации разнообразно подходят к регламентированию процедуры. Регламент Алтайского краевого Совета народных депутатов,[201] Регламент совместного заседания палат Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) II созыва по избранию и назначению представителей в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти Республики Саха (Якутия)[202] достаточно подроб но регулируют процедуру назначения представителя от законодательной власти, прохождение через представительный орган представителя от исполнительной власти в Совет Федерации. Как правило, процедура назначения представителя от представительной власти проходит несколько стадий, в большей или меньшей мере регулируемых регламентами представительных органов субъектов Федерации. Это стадии выдвижения кандидатур, обсуждения, голосования, вступления в должность.

Оформление окончания процедуры происходит в форме постановления[203].

Стадия выдвижения кандидатов содержит в обязательном порядке перечень субъектов выдвижения, как правило – требования к кандидатам. В Регламенте Республики Саха (Якутия) устанавливается императив «Одно и то же лицо может быть выдвинуто кандидатом в члены Совета Федерации не более одного раза», в Регламенте Алтайского края: «Количество кандидатур, вносимых для избрания представителя в Совете Федерации от краевого Совета народных депутатов, не ограничивается», «В бюллетень включаются все выдвинутые кандидатуры, кроме лиц, взявших самоотвод», «Решение о включении в бюллетень кандидатуры (кандидатур) для избрания представителя в Совете Федерации от краевого Совета народных депутатов принимается без голосования».

Как правило, стадия обсуждения регулируется в зависимости от подходов законодателей. Так, например, в Регламенте Алтайского краевого Совета народных депутатов закреплено, что кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации от краевого Совета народных депутатов предварительно рассматриваются на заседаниях постоянных комитетов и депутатских объединений, которые вносят краевому Совету народных депутатов соответствующие предложения.

В постановлении Московской городской Думы «О представителях законодательного (представительного) и исполнительного орга нов государственной власти города Москвы в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[204] указывается, что кандидаты для избрания представителем от Московской городской Думы в Совете Федерации могут в установленном порядке сами предлагать свои кандидатуры, так же как и группа депутатов Думы численностью не менее одной трети от установленного числа депутатов Думы соответствующего созыва может внести на рассмотрение Московской городской Думы альтернативные кандидатуры.

Стадия голосования в обязательном порядке закрепляет квоту для избрания: большинство. Более подробно регулируется повторное голосование, повторные выборы. Так, в ст. 75 Регламента Алтайского края предусмотрены повторное голосование и повторные выборы.[205] Устанавливается количество туров для голосования: в Алтайском крае – 2 тура[206], в Республике Саха предусмотрено 3 тура – в случае, если никто из кандидатов не набрал необходимого количества голосов, проводится второй тур голосования. В бюллетень тайного голосования включаются два кандидата, набравшие наибольшее количество голосов. По результатам второго тура считается избранным кандидат, набравший большинство голосов от числа присутствующих на совместном заседании народных депутатов. Если во втором туре никто из двух кандидатов не набрал большинства голосов от числа присутствующих на совместном заседа нии народных депутатов, проводится третий тур голосования, в котором участвует один кандидат, набравший наибольшее количество голосов во втором туре. При равенстве голосов в третьем туре принимает участие старший по возрасту кандидат. В третьем туре избранным считается кандидат, набравший большинство голосов от числа присутствующих на совместном заседании народных депутатов. Если кандидат не набрал большинства голосов от числа присутствующих на совместном заседании народных депутатов, выборы считаются не состоявшимися.

В Алтайском крае, например, первые выборы члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации – представителя от Алтайского краевого Совета народных депутатов были признаны не состоявшимися.[207] Соответствующие повторные выборы были проведены на очередной сессии краевого Совета народных депутатов.[208]

Некоторые регламенты регулируют процедуру прекращения полномочий представителя от законодательной власти в Совете Федерации.[209] В некоторых субъектах различными актами регулируется правовой статус члена Совета Федерации. Правомерность данных положений вызывает сомнения – должны ли руководствоваться в своей деятельности представители законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации указаниями последнего, поскольку правовой статус члена Совета Федерации регулируется Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».[210]

Так, например, в постановлении о назначении члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации – представителя от Алтайского краевого Совета народных депутатов[211] указывается, что «при выполнении своих обязанностей члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации поддерживает и отстаивает позицию Алтайского краевого Совета народных депутатов. При голосовании по вопросам, рассматриваемым в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, его комитетах, согласительных и иных комиссиях, он руководствуется соответствующими письменными поручениями Алтайского краевого Совета народных депутатов или его председателя. При отсутствии соответствующих письменных поручений при голосовании принимает решения самостоятельно, руководствуясь собственной позицией».

Представитель законодательного (представительного) органа государственной власти города Москвы в Совете Федерации информирует Думу о своей деятельности в качестве члена Совета Федерации, осуществляет деятельность в составе Совета Федерации с учетом решений Думы.[212]

Московская городская Дума может давать члену Совета Федерации – представителю Московской городской Думы поручения, определяющие позицию Думы и устанавливающие обязанность члена Совета Федерации – представителя Московской городской Думы действовать в соответствии с этой позицией при рассмотрении в Совете Федерации следующих вопросов;[213]

– указанных в статьях 102 и 106 Конституции Российской Федерации;

– проектов федеральных законов о поправках к Конституции Российской Федерации;

– проектов федеральных конституционных законов;

– проектов федеральных законов, внесенных в порядке законодательной инициативы Московской городской Думой или имевших поправки, внесенные в порядке законодательной инициативы Московской городской Думой.

Поручение рассматривается, принимается и оформляется Московской городской Думой в порядке, установленном Регламентом Московской городской Думы.

В случае, если сроки рассмотрения вопроса в Совете Федерации не позволяют Московской городской Думе принять поручение в установленном порядке, член Совета Федерации – представитель Московской городской Думы имеет право провести консультативный опрос депутатов Московской городской Думы в порядке, установленном Регламентом Московской городской Думы.

В случае, если член Совета Федерации – представитель Московской городской Думы не получил поручения по вопросу, он действует при рассмотрении вопроса в Совете Федерации самостоятельно, руководствуясь интересами города Москвы и Российской Федерации, а также с учетом результатов консультативного опроса, если таковой был проведен.[214]

Регламент в Республике Саха предусматривает следующие ограничения для лица, назначенного членом Совета Федерации от представительной или исполнительной власти: «Статья 6. Член Совета Федерации осуществляет свои полномочия на постоянной основе. Член Совета Федерации не вправе:

а) быть депутатом Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления;

б) находиться на государственной или муниципальной службе;

в) заниматься предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности;

г) состоять членом органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации».

Процедуре прохождения через представительный орган представителя от исполнительной власти уделяется меньшее внимание, однако основные положения одобрения или отклонения кандидатуры представителя субъекта Федерации в Совете Федерации от исполнительной власти тем не менее присутствуют.[215] С точки зрения правомерности интересны положения Регламента Законодательного собрания Иркутской области:[216] «Постановление Законодательного собрания о несогласии с постановлением губернатора области о назначении и досрочном прекращении полномочий представителя в Совете Федерации от администрации области направляется губернатору области в течение трех дней со дня его принятия. В случае принятия Законодательным собранием решения о несогласии с постановлением губернатора области о назначении представителя в Совете Федерации от администрации области губернатор области принимает новое постановление о назначении представителя в Совете Федерации от администрации области в течение двух недель со дня получения постановления Законодательного собрания. При этом губернатор области вправе принять постановление о назначении представителем в Совете Федерации от администрации области того же либо иного лица. губернатор области не вправе принимать решение о назначении одного и того же лица представителем в Совете Федерации от администрации области более двух раз».

Решения об избрании в соответствии с упомянутым Федеральным законом членов Совета Федерации направляются в Совет Федерации принявшими их органами государственной власти субъектов Российской Федерации не позднее пяти дней после вступления в силу указанных решений.[217]

Введение нового порядка образования Совета Федерации не положило конец дискуссии о том, каким образом он все-таки должен формироваться.

Существующий в настоящее время порядок формирования Совета Федерации, на первый взгляд, вполне приемлем. Он отвечает представительной природе этого органа и направлен на то, чтобы члены Совета Федерации были связаны как с интересами регионов в целом, так и с интересами их властных органов. Принятый порядок соответствует конституционной конструкции образования Совета Федерации: по два представителя от законодательной и исполнительной власти. Однако насколько это представительство и порядок формирования соответствуют ст. 3 Конституции Российской Федерации, закрепляющей единственным источником власти многонациональный народ России, и в виде одной из высших форм непосредственного волеизъявления – выборы?

Думается, что он отвечает представительной природе этого органа, но не в полной мере. Прямые выборы членов Совета Федерации более соответствуют положениям первой главы Конституции России.

Поэтому представляется вполне целесообразным вернуться к законопроекту 1995 г., когда кандидаты в количестве большем, чем один человек, предлагаются соответственно органом законодательной власти и органом исполнительной власти субъекта РФ, а население избирает из тех кандидатов представителей в Совет Федерации. Формально здесь нет противоречия с Конституцией России, поскольку Конституция предусматривает по одному представителю в Совете Федерации от органов соответственно законодательной и исполнительной власти, но прямо не указывает способ их назначения или избрания. Допустим, губернатор предлагает на выбор трех, пятерых кандидатов, а население уже своим голосованием определяет, кого из них оно считает наилучшим представителем интересов региона. И то же самое Законодательное собрание определяет список, и он выносится на выборы.

Есть также другие варианты. Один из них состоит в том, что представитель от региональной исполнительной власти избирается в паре с главой исполнительной власти на губернаторских (президентских) выборах в субъекте Федерации. Тем самым он получает двойной статус: с одной стороны, назначается губернатором в избирательную пару, с другой – проходит процедуру избрания населением субъекта Федерации. Представителем от законодательной власти в Совете Федерации автоматически становится спикер регионального Законодательного собрания.

Нынешний закон – это результат политического компромисса, однако все громче звучат предложения о возврате к практике избрания членов Совета Федерации непосредственно населением субъектов Российской Федерации. Установленный законодательно новый способ образования верхней палаты вызывает много нареканий, в особенности у руководителей исполнительной власти субъектов Федерации. По мнению А. Тулеева, Совет Федерации в новом составе не представляет никакой ценности для Российской Федерации. В том виде, в котором он сформирован, когда в палату делегируются представители субъектов, Совет Федерации просто не нужен. Общий вывод, формулируемый в данном контексте, сводится к следующему: верхняя палата в этом составе проработает недолго. «Нынешний этап в жизни Совета Федерации переходный, – заявляет в этой связи губернатор Липецкой области О. Королев, – это уже третья по счету реформа верхней палаты, но будет еще и четвертая – последняя».[218]

Если учесть, что межбюджетные отношения, которые выстроены у нас, и та система вертикали власти, которая выстраивается, создают следующие предпосылки: 70 субъектов Российской Федерации из 89 дотационны. Значит 140 «сенаторов» привязаны на короткий поводок и, как представляется, могут голосовать или проводить то решение, которое они получат от своего зависимого от Центра региона. Кроме того, не учитывается этническое квотирование.

Так или иначе, это вопрос будущего, а сегодня, вероятно, следует вести речь о качественном совершенствовании принятого законодательного регулирования формирования верхней палаты. Учитывая обозначенную выше разноголосицу в регламентации субъектами процедур, возможно, стоит отказаться от регулирования процедуры рассмотрения кандидатур в состав верхней палаты парламента регламентами органов законодательной власти субъектов Федерации, как это предусмотрено ныне. Целесообразно общие для всех субъектов процедурные положения поместить в Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Они могут касаться признания необходимым условием выборов выдвижения альтернативных кандидатур от группы депутатов законодательного органа субъекта; следует установить обязательный порядок обсуждения кандидатур в комитетах (комиссиях) регионального парламента.

Как кажется, новейший опыт заставляет пересмотреть сделанный Темперли вывод о принципиальном различии вторых палат в федеративных и унитарных государствах. В течение последней трети ХХ в. одновременно происходили как централизация федераций (об этом много писали немецкие и австрийские ученые), так и регионализация унитарных государств – процесс, в ходе которого исторические и административные регионы Италии, Испании, Великобритании и Франции получают более широкие полномочия и все более самостоятельную роль в определении (в рамках общенационального целого) собственных подходов к решению экономических, социальных и гуманитарных задач жизнеобеспечения населения. Это своеобразное «стирание граней» между федерациями и унитарными государствами на парламентском уровне приводит к тому, что мы не наблюдаем системных отличий в механизмах формирования и объеме полномочий вторых палат в унитарных государствах, с одной стороны, и федерациях – с другой.[219]

Ни конституционное, ни текущее законодательство не определяют сроков полномочий верхней палаты российского парламента, в отличие от нижней. Согласно п. 1 ст. 96 Конституции России Государственная Дума избирается сроком на четыре года, срок полномо чий отдельного депутата соответствует легислатуре палаты в целом. По Федеральному закону о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания член Совета Федерации – представитель от законодательного органа государственной власти субъекта Федерации избирается на срок полномочий этого органа. Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа субъекта назначается на срок полномочий высшего должностного лица данного субъекта Федерации. Учитывая, что сроки полномочий органов государственной власти субъектов различны, а выборы этих органов проходят не единовременно, в Совете Федерации будет происходить постоянная ротация членов. Так было и прежде, когда мандаты членов Совета Федерации замещали высшие должностные лица российских регионов. Отсюда создается ощущение непрерывности Совета Федерации, его постоянной деятельности. Согласно ч. 4. ст. 99 Конституции с момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются. Такой же принцип распространялся и на Совет Федерации первого созыва (1993–1995 гг.)[220]. Применительно к Совету Федерации более позднего периода это правило уже не применялось. Как пишет С. А. Авакьян, Совет Федерации – бессрочно действующий орган, состав которого обновляется (ротируется).[221]

В мире распространен механизм ротации верхних палат парламентов. Состав Сената США каждые два года переизбирается на одну треть. Сенаторы Бразилии, избираемые на восемь лет, каждые четыре года переизбираются попеременно на одну треть и на две трети.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.

Источник