Место градостроительного законодательства в системе права. Функциональный критерий
Поиск ответа на вопрос о месте градостроительного законодательства непосредственно в тексте Градостроительного Кодекса РФ, в виде отдельных статей, вызывает известные затруднения. Специфичным образом определено в ст. 1 ГрК РФ понятие градостроительной деятельности. Введенное далее, в ст. 4 в ГрК РФ, законодателем понятие «градостроительные отношения» также фактически является собирательным в отношении перечисленных видов деятельности.
В-третьих, собственно, как следствие из второго аспекта, в ГрК РФ объекты градостроительных отношений прямо не перечисляются. Получить соответствующее представление об объектах можно только путем системного анализа ряда статей ГрК РФ, в которых как объекты перечисляются: населенный пункт, межселенная территория, их части (ст.19, 23, 28 ГрК РФ), квартал, микрорайон, район и иные подобные элементы (абз. 35 ст. 1 ГрК РФ), зоны с особыми условиями использования территорий — охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, защитные зоны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, приаэродромная территория, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (абз. 4 ст. 1 ГрК РФ), особо охраняемые природные территории (ст.4, 10 ГрК РФ). Земельные участки, будучи образованными из той или иной территории и являясь её частью, также выступают объектом градостроительных отношений. Как указывает Болтанова Е.С., непосредственным объектом земельные участки являются в отношениях строительства, реконструкции объектов капитального строительства, в отношениях по подготовке градостроительных планов и иных[1]. Из анализа ст. 1 ГрК РФ также следует, что объектом градостроительных отношений являются и объекты капитального строительства: здания, строения, сооружения, в том числе линейные объекты, отвечающие признакам недвижимости. Проводя системный анализ определить, что под объектами градостроительной деятельности следует понимать различные территориально-пространственные единицы (территории и части территорий публичных образований, функциональные и территориальные зоны, земельные участки и объекты капитального строительства на них). При этом правовое регулирование объектов градостроительных отношений осуществляется комплексно, с учетом норм иных отраслей права, прежде всего гражданского, земельного, природоохранного законодательства.
Все вышеперечисленные факторы, указывающие на специфичную и многоаспектную правовую регламентацию, способствовали тому, что в отечественной системе права до настоящего времени законодательно не закреплено место градостроительного законодательства, а в Конституции Российской Федерации отсутствует разграничение по предмету ведения между субъектами законотворчества.
Правовая неопределенность была внесена обозначенной следующей правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации: отношения в сфере градостроительной деятельности имеют комплексный, межотраслевой характер, а их содержание составляют преимущественно предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов — природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры (пункт «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации), а потому законодательство о градостроительной деятельности в своей основе находится, как и административное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство об охране окружающей среды (пункт «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации), в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, несмотря на отсутствие специального указания на него, как обособленную отрасль, в статье 72 Конституции Российской Федерации[2].
Однако, изложенная правовая позиция не даёт представления об особенностях, системной связи, толковании и применении норм градостроительного права и требует соответствующего научно-правового обоснования.
В устоявшейся системе правовых знаний долгое время господствовало классическое представление о линейном характере кооперации правовых норм по модели «норма – институт – отрасль права – система права». Очевидно, что сама по себе норма права не может решить те или иные задачи правового регулирования, а выступает в комплексе с иными нормами, организуясь в более высокие правовые категории – в правовые институты и отрасли права. Как указывает Алексеев С. С. «ошибочно стремление изобразить каждое отдельное государственно-властное предписание как бы «правом в миниатюре», в котором непременно должны быть все черты и элементы права в целом, в том числе и санкция — указание на меры принудительного воздействия»[3].
Однако в комплексных отраслях классическая линейная модель перестает действовать, нормы остаются единственной и конечной структурой, «начинают функционировать с позиции принципов, категорий и понятий новой отрасли права»[4]. В этой связи не классический отраслевой, а именно функциональный критерий способен дать отчетливое представление об особенностях, системной связи, выявлении, толковании и применении норм градостроительного права. В доктринальных трудах Алексеева С. С. также содержится вывод: «теория строения правовых норм, принимающая во внимание их функции, специализацию и дифференциацию, наиболее адекватно отражает структуру реально существующих норм права»[5]. Матузов Н.И. также отмечает, что особенно отчетливо вопрос о функциональных свойствах отдельных норм права актуализируется через «призму» такого феномена как комплексные отрасли права «соединяющие в себе разнородные нормы и институты, регулирующие сложные «конгломеративные» отношения»[6].
В этой связи закономерно, что в науке права значительное время функциональному анализу подвергались не столько отдельные нормы права, сколько их образования более высокого уровня — отрасли права на основе деления системы по предмету и методу правового регулирования, что в настоящее время не вполне отвечает широкому спектру общественных отношений — довольно сложных, комплексных, и противоречивых, с высокой степенью динамичности.
В науке права понятие «функция» принято определять через общефилософскую категорию, как «исполнение, осуществление, деятельность, работа, то есть внешнее выражение свойств какого-либо объекта в системе отношений»[7]. Философия права указывает на возможность познания сущности предмета через его функции.
Пискунова О. В. указывает: «функциональная характеристика правовых норм отражает их сущность, назначение; выявляет особенности; показывает отдельные стороны, аспекты их социально-преобразующей природы[8]. Автором разработана система общих и специальных функций норм права. Среди общих выделяется системообразующая, состоящая из двух подфункций: ограничительной и стимулирующей. Назначение ограничительной подфункции заключается «в установлении субъектам определенного варианта поведения, соответствующего интересам социальных групп, индивидов, и всего общества в целом».
В классической доктринальной модели норме права, как завершенному правовому предписанию, свойственно сочетание таких элементарных частиц как гипотеза и диспозиция, гипотеза и санкция. Алексеев С.С. в этой связи указывает: «отрасли же права способны выполнить в правовой системе свои функции по обеспечению определенного юридического режима лишь постольку, поскольку в их составе есть весь нормативный инструментарий — от общих норм до охранительных предписаний»[9].
Однако нормы градостроительного законодательства не содержат в себе классической триады «гипотеза-диспозиция-санкция», не обладая всем комплексом «элементарных частиц» делегируют охранительные и некоторые другие виды предписаний на правовой «аутсорсинг», через другие отрасли права. Так, например, охранительную функцию норм градостроительного права выполняют, в частности, нормы гражданского права — ст. 222 ГК РФ, предусматривающие, как санкцию, снос объекта капитального строительства, созданного с нарушением градостроительных норм. Аналогичный механизм, предусматривающий принудительное прекращение вещного права на земельный участок, предусмотрен в земельном праве — ст. 54.1 ЗК РФ.
Из содержания ст. 4 ГрК РФ следует, что к градостроительным отношениям применяется также земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.
Взаимные отсылки легко обнаружить и в перечисленных отраслях законодательства. Так, в соответствии со ст. 263 ГК РФ собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка (п. 2 ст. 260 ГК РФ).
Согласно п. 1 ст. 8 Земельного Кодекса Российской Федерации[10] (далее – ЗК РФ) перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном настоящим Кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности. Пункт 1 ст. 11.9 ЗК РФ содержит правило «предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, в отношении которых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности устанавливаются градостроительные регламенты, определяются такими градостроительными регламентами».
В силу подп. 2 п. 1 ст. 40 ЗК РФ собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.
Исходя из комплексного регулирования градостроительных отношений, то есть не только нормами градостроительного законодательства, следует, что в качестве ограничений для объектов градостроительных правоотношений могут выступать ограничения, основанные не только на нормах градостроительного законодательства, но и установленные актами иных отраслей.
Так, пунктами 1 и 2 статьи 12 ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»[11] определено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. Зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ) и отображаются в документах территориального планирования (абз. д) п. 9 ст. 10 ГрК РФ), картах генерального плана поселения и городского округа (подп. 7 ч. 8 ст.23 ГрК РФ).
При этом, как дополнительно отмечается в судебных актах по спорам, вытекающим из градостроительных отношений, действующим законодательством не предусмотрена возможность установления зон санитарной охраны, зон с особыми условиями использования территории непосредственно актами, принимаемыми в рамках градостроительной нормотворческой деятельности, — проектами документов территориального планирования и градостроительного зонирования, и без учета требований актов иных отраслей (например, СанПиН), в том числе касающихся порядка их утверждения. В одном из дел, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, отменяя решение нижестоящего суда и удовлетворяя требования заявителя о признании не действующими генерального плана и правил землепользования и застройки городского округа в части отображения зоны с особым условиями использования территорий в границах земельного участка заявителя указала, что поскольку вопросы установления размера и границ зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, а отображению в документах территориального планирования и градостроительного зонирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, которые определены с соблюдением требований соответствующего законодательства, то спорные генеральный план и правила землепользования и застройки в части отображения границ зон с особыми условиями использования территории не соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и подлежат признанию не действующими[12]. В другом деле суд, удовлетворяя требования истца об оспаривании генерального плана, приложения к правилам землепользования и застройки городского округа в части отнесения земельного участка, на котором расположен дом истца, к зонам с особыми условиями использования территории указал, что поскольку документы об установлении зоны санитарной охраны отсутствуют, то, отображая размеры данных зоны в схеме планировочных ограничений, схеме зон с особыми условиями использования территории, прилагаемых к генеральному плану, на карте зон с особыми условиями в правилах землепользования и застройки в отсутствие таких документов и распространяя данные зоны на территорию земельного участка истца, городская дума вышла за пределы своих полномочий[13].
В связи с чем, указанные ограничения, хотя и являются элементами правового режима объектов градостроительных отношений, но строго говоря, градостроительными ограничениями, то есть возникающими непосредственно в результате нормотворческой деятельности уполномоченных субъектов градостроительных отношений, не являются.
И наоборот, отношения по резервированию и изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд предопределяются актами нормотворческой деятельности в процессе градостроительных отношений по территориальному планированию и градостроительному зонированию. Так, документы территориального планирования выступают основанием для принятия решения о резервировании земельного участка (ст. ст. 9, 26 ГрК РФ) в порядке предусмотренном земельным законодательством (ст. 70.1 ЗК РФ); а также являются основанием для изъятия земельного участка для публичных нужд в порядке, предусмотренном гл. VII.1 ЗК РФ.
Проект планировки, как документ об установлении границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определении характеристик и очередности планируемого развития территории (ст. 22 ГрК РФ) в свою очередь, предопределяет отношения по землепользованию, путем определения территорий, которые не подлежат приватизации; наряду с документами территориального планирования также является основанием для принятия решения об изъятии того или иного земельного участка. В рамках одного из дел арбитражный суд кассационной инстанции указал следующее: в рассматриваемом случае в соответствии с генеральным планом сельского поселения на испрашиваемом в аренду земельном участке запроектирована автомобильная дорога федерального значения. Генеральный план в установленном законом порядке не оспорен, не признан недействующим. Таким образом, в отношении спорного земельного участка установлены градостроительные ограничения, препятствующие предоставлению его в аренду истцу[14].
Несоблюдение градостроительных норм-предписаний может служить основанием для возникновения изменения или прекращения земельно-правовых или гражданско-правовых отношений, например, в виде принудительного прекращения прав на земельный участок и объекты капитального строительства на нём. В силу подп. 1 п. 2 ст. 45 ЗК РФ право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право пожизненного наследуемого владения земельным участком прекращаются принудительно создании или возведении на земельном участке самовольной постройки либо невыполнении обязанностей, предусмотренных частью 11 статьи 55.32 ГрК РФ, в сроки, установленные решением о сносе самовольной постройки либо решением о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями. В силу ст. 222 ГК РФ, в качестве санкции за нарушение градостроительных норм при строительстве или реконструкции объекта капитального строительства лицо, осуществившее самовольную постройку по решению суда, может быть обязано к её сносу.
Применительно к выбору вида разрешенного использования земельного участка и соотношения его с целью предоставления земельного участка необходимо также учитывать следующее. Пунктом 14 статьи 39.16 ЗК РФ установлено основание для отказа публичным собственником в предоставлении без торгов земельного участка в случае несоответствия разрешенного использования земельного участка целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка.
В рамках одного из дел по оспариванию отказа уполномоченного органа, со ссылкой на п. 14 ст. 39.16 ЗК РФ, в выкупе земельного участка собственником расположенного на таком земельном участке объекта недвижимости Верховный суд Российской Федерации указал следующее: исключительность права собственника объекта недвижимости на приобретение земельного участка, занятого таким объектом, не означает возможность игнорирования или нарушения действующего законодательства по территориальному зонированию земельных участков. Несоответствие вида разрешенного использования земельного участка не предоставляет собственнику объекта недвижимости права на выкуп земельного участка, используемого с нарушением правил землепользования и застройки, свидетельствует о принципиальной невозможности предоставления участков в испрашиваемых целях. Однако указанное не исключает возможность выкупа земельного участка после изменения в установленном законом порядке назначения объекта недвижимости или вид разрешенного использования земельного участка[15].
Проведенный анализ даёт право утверждать, что градостроительное законодательство
состоит преимущественно из функционально усеченных норм, содержащих в себе набор юридических фактов, способных предопределять возникновение тех или иных правоотношений в смежных отраслях, например — в земельном и гражданском. Весь необходимый градостроительному законодательству «нормативный инструментарий» распределен среди различных отраслей права, нормы которых выполняют часть функций градостроительных норм. Отсутствие собственного полноценного правового набора норм свидетельствует о дальнейшем месте градостроительного законодательства как межотраслевого, без очевидных предпосылок для оформления в качестве самостоятельной отрасли права.
[1] Болтанова Е.С. Виды и состав градостроительных правоотношений [Электронный ресурс] // Журнал российского права. 2017. № 10. С. 81 — 91. – Электрон. версия печат. публ. – Доступ из науч. электрон. б-ки «КиберЛенинка».
[2] Постановление Конституционного Суда РФ от 28.03.2017 № 10-П; Определение Конституционного Суда РФ от 01.12.2005 № 468-О; Определение Конституционного Суда РФ от 07.02.2013 № 127-О
[3] Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. Собрание сочинений в десяти томах. Том 2: Специальные вопросы правоведения. — М.: Статут, 2010. С 81.
[4] Ерпылева Н. Ю. Предмет и метод международного банковского права // Адвокат. 2003. № 9. С. 59-75.
[5] Алексеев С. С. Указ. Соч. С. 81
[6] Матузов Н. И. Теория государства и права / Н. И. Матузов, А. В. Малько. М.: Юристъ, 2004. С. 414
[7] Современный словарь иностранных слов: Ок. 20 000 слов / [Принимали участие: Н. М. Ланда [и др.]. — 3. изд., стер. — М. : Рус. яз., 2000. С. 666.
8. Пискунова О. В. Функции норм российского права [Электронный ресурс] : автореф. дис. … канд. юрид. наук – Саратов, 2013. – 26 с. – Электрон. версия печат. публ. – Доступ из «Электронная библиотека: Диссертации».
[9] Алексеев С. С. Указ. Соч. С. 165
[10] Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 27.12.2019)
[11] Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» [
[12] Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 11.09.2019 № 71-АПА19-7
[13] Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 20.03.2019 № 33-АПА19-2
[14] Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 14.12.2018 № Ф08-10240/2018 по делу № А32-51550/2017
[15] Определение Верховного Суда Российской Федерации от 14.10.2019 № 309-ЭС19-17770
Источник
