Способы анализ государственного управления

Анализ государственного управления

Вы будете перенаправлены на Автор24

Подходы к анализу государственного управления

В отечественной и мировой юридической науке, анализ института государственного управления, традиционно, проводится для целей определения его места в государственном политическом процессе. Результатом такого анализа стало формирование двух подходов к пониманию государственного управления, о которых ниже пойдет речь.

Представители первого, более широкого подхода, анализируя государственное управление, приходят к выводу о необходимости его понимания следующим образом:

Государственное управления является частью социального управления, в этой связи, выполняемые в процессе управления политические и административные функции сливаются воедино.

Такое понимание государственного управления, позволяет сделать вывод о том, что на государственном уровне процесс принятия управленческих решений недопустимо понимать только с позиций административной деятельности, поскольку имеется ярко выраженный политический характер.

Таким образом, процесс управления представляется составной частью политического процесса, как совокупности трех измерений:

• Формального – то есть той совокупности норм и институтов, которая составляет политическую организацию общества;
• Содержательного – отражение осуществляемой государственной политики, в том числе планирование и реализация политических программ и целей;
• Процессуального – политический процесс невозможен без взаимодействия вовлеченных в него субъектов, в этой связи его невозможно исследовать в отрыве от складывающихся отношений между его участниками, существующими интересами и противоречиями, а равно в отрыве от деятельности политический институтов – партий, средств массовой информации и т.д.

Готовые работы на аналогичную тему

Роль и значение государственного управления

Роль государственного управления, в рамках первого подхода, подчинена решению проблем выработки политико-управленческих решений, процесс которой схематически может быть изображен как последовательная смена трех стадий:

1. Проблемная ситуация, как точка отсчета политического процесса, в который вовлечено государства. Характеризуется повышенным внимание общественности к определенной социально-значимой проблеме;
2. Процессуально-политическая стадия: органы государственного управления формируют список выявленных проблем, решение которых требует государственного вмешательства;
3. Стадия принятия политического решения: происходят публичные заявления о путях решения выявленных на предыдущих стадиях проблем, от имени государства его органами и должностными лицами ( с целью снижения социальной напряженности), после чего озвученное претворяется в жизнь.

Представители второго подхода, анализируя сущность государственного управления, предлагают, понимая под ним исполнительно-распорядительную деятельность государства, отделять ее от происходящих в государстве политических процессов. В связи с этим, данных подход именуется также узким, поскольку помимо исключения из государственного управления политических явлений, не включаются также деятельность законодательных и судебных органов государственной власти.

Исследование содержания обоих подходов к анализу места и роли государственного управления, позволяет сделать вывод о большей справедливости и жизнеспособности первого из них, поскольку государство, как известно, является основным институтом политической системы общества, следовательно, государственная управленческая деятельность, реализуемая через совокупность его органов и должностных лиц не может существовать в отрыве от существующих политических процессов.

Более того, понимание государственного управления только через призму административно-распорядительной деятельности обедняет данный институт, поскольку из поля зрения выходят потребности и интересы общества, фактор распределения политических сил внутри органов государственной власти (в особенности выборных), возможные процессы лоббирования интересов экономических и политических элит и разного рода злоупотребления с их стороны, и так далее.

Источник

Информационные технологии в кадровой службе

Учебный материал к теме 8

Эффективное управление (англ. good governance — «хорошее управление») — это новая концепция государственного управления, которая не имеет в русском языке точного эквивалента. Впервые теория была предложена в 1997 г. в документах Программы развития ООН. В этих документах эффективное госуправление рассматривается как осуществление экономической, политической и административной власти в целях руководства делами страны на всех уровнях. Предполагается, что управление строится на основе принципов разделения властей, народовластия, выборности и сменяемости высших должностных лиц, подотчётности институтов исполнительной власти, верховенства закона, политического плюрализма, инклюзивности и транспарентности, партисипативности, независимости средств массовой информации, имеет демократический характер. Одновременно эффективность управления понимается как достижение целей в установленные сроки и с минимальными затратами общественных ресурсов. Сочетание демократичности и эффективности взаимно предполагают и обуславливают друг друга. «Good Governance» обозначает степень соответствия деятельности государственных служащих ключевым ценностям государственного управления. Понятие «ключевых ценностей» принимает разное значение в зависимости от того, какой подход к государственному управлению (правовой, политический или менеджеристский) используется для оценки деятельности государственных служащих.

Широко используемая в мире методика ООН по оценке «качественного управления» учитывает ключевые ценности различных подходов:

• Ценности правового подхода
• Верховенство права (rule of law) — наличие справедливых законов и действенная защита прав человека, особенно для демократических меньшинств.
• Равенство и недискриминация (equity and inclusiveness)- равный подход ко всем гражданам.
• Ценности политического подхода
• Участие (participation) — участие граждан в процессе принятия государственных решений, как непосредственное, так и через организации гражданского общества
• Оперативность (responsiveness) — административные процессы в разумное время обеспечивают вовлечение и дают возможность участия всех заинтересованных лиц.
• Ориентация на консенсус (consensus oriented) — используются механизмы посредничества и иные способы для достижения общего согласия при принятии решений в интересах всех членов общества.
• Ценности менеджеристского подхода
• Результативность и эффективность (effectiveness and efficiency) -органы власти производят результаты, которые удовлетворяют общественные ожидания, и в то же время наилучшим образом используют ресурсы, находящиеся в их распоряжении, заботясь о воспроизводстве этих ресурсов.
• Универсальные организационные ценности
• Прозрачность (transparency)
• Подотчетность (accountability)

Наряду с политическими, правовыми и менеджеристскими ценностями в методике ООН можно выделить «универсальные организационные ценности» (прозрачность и подотчетность), которые относятся не к конкретному содержанию деятельности органов власти, а к решению характерной для любой организации агентской проблемы. Именно одновременное наличие прозрачности и подотчетности является предварительным условием решения проблемы качества государственного управления и позволяет обеспечить реализацию ключевых ценностей государственного управления. Без наличия необходимой информации о деятельности государственных служащих, нельзя ими управлять (использовать «кнут и пряник»). Без возможности управлять информация о деятельности государственных служащих не имеет полезного применения.

Строительство электронного государства влияет, прежде всего, на реализацию универсальных организационных ценностей государства (прозрачности и подотчетности), только косвенно затрагивая осуществление остальных ценностей государственного управления. В электронном государстве прозрачность обеспечивается за счет обеспечения доступа граждан к информации государства, подотчетность — за счет придания в рамках государственного учетараскрываемой информации официального статуса, а также аудита государственных информационных систем, который позволит реализовать требования государственного учёта и обеспечения доступа к информации.

В докладе Всемирного экономического форума в 2013 году содержатся требования к функционированию государственного управления в новых условиях. В частности, в докладе говорится о принципе F.A.S.T (flatter, agile, streamlined, tech-enabled), который предлагается взять за основу оценки деятельности органов публичного управления (flatter – «плоский», доступный; agile — подвижный, streamlined — хорошо налаженный, четкий, организованный, and tech-enabled технически оснащенный). Принцип FAST предполагает, что органы публичного управления должны, сохранив все свои основные базовые качества, усилить их через применение более инновационных, эффективных (effective) и результативных (efficiency) практик. В деятельности органов публичного управления должно быть меньше «суеты и спешки», но больше оперативности в переходе на лучшее качество государственных слуг и к «ответственному правительству».

Проблема определения эффективности государственного и муниципального управления

Оценки качества государственного и муниципального управления стали систематически проводиться различными организациями лишь в течение последнего десятилетия. Этот факт отражает общественное признание важности качества работы институтов власти для решения проблем, волнующих современное общество.
При этом в зависимости от содержания проблемы под качеством государственного управления понимается различный диапазон характеристик государства и его институтов. Часто под этим понятием подразумевают качество государства в целом как единства трех ветвей власти — законодательной, исполнительной, судебной. Отсюда вытекает и набор компонентов оценки, в который входят характеристики подотчетности власти, ее прозрачности, соблюдения верховенства закона.
С точки зрения конечного результата качество государственного управления проявляется в его воздействии на социально-экономическое развитие страны, региона, их сравнительное положение. Очевидно, что такое воздействие значительно. Однако убедительно выразить его в количественных оценках не удается, так как очень сильно влияние иных условий и факторов, не связанных с системой государственного управления. Поэтому такие попытки оценить государственное управление через его конечный эффект в экономике хотя и интересны, но в основном с исследовательской точки зрения. Их практическое применение вряд ли возможно, поскольку сравнение различных наборов социально-экономических показателей не позволяет сделать вывод о качестве управленческой системы, ее вкладе в динамику национального развития. Кроме того, чтобы измерить этот вклад, нужно прежде всего формализовано описать саму систему государственного управления. Без этого невозможно сравнивать его различные модели, а значит, и сопоставлять с соответствующими им конечными результатами.
В более узком понимании государственное управление рассматривается с точки зрения эффективности его организации, результативности администрирования, рациональности институтов и функций исполнительной власти.

Такой подход к оценке качества в большей степени отвечает потребностям совершенствования управления и может дать информацию для мониторинга и выработки конкретных направлений реформирования исполнительной власти.
Таким образом, в первом случае оценивается собственно эффективность и результативность деятельности органов власти, во втором — создание в них условий для эффективности, но не эффективность как таковая.
С точки зрения последнего подхода определение эффективности государственного управления является необходимым элементом в процессе государственного администрирования, так как позволяет определить как качество работы системы публичного управления по исполнению государственных функций и оказанию государственных услуг, так и общее качество политического управления в стране.
Для оценки эффективности публичного управления на практике используются различные методологии, базирующиеся на системах показателей. Под показателями понимаются количественные измерители и качественные характеристики процессов и результатов государственного управления. Индикативные (плановые) значения показателей являются основой
оценки результативности работы органов власти за определенный период времени.
Существуют различные методологии оценки качества государственного управления, которые можно разделить на две основные группы: 1) межстрановые (международные) методики оценки качества государственного управления; 2) национальные методики оценки эффективности публичного администрирования. Методики первой группы позволяют проводить межстрановые сопоставления положения в сфере публичного администрирования. Национальные методики используются в конкретных странах, отражая специфику системы публичного управления конкретного государства (в федеративных государствах используются также методики оценки эффективности регионального управления).

Международные методики определения эффективности государственного и муниципального управления

Мониторинг качества государственного администрирования проводится как на региональном и национальном уровне в каждой конкретной стране, так и на наднациональном уровне различными международными организациями. При этом в международной практике используется ряд интегральных показателей, отражающих определенные аспекты качества государственного управления.

Наиболее распространенным в мировой практике оценки качества национального управления является Интегральный показатель государственного управления (Governance Research Indicator Country Snapshot — GRICS). Данный композитный показатель оценки прогресса развития государственного администрирования был предложен в 1990-х гг. Всемирным банком и с 1996 г. измеряется с периодичностью раз в 2 года.
Таблица 2.2.1. Показатели качества государственного управле-
27

Организация, проводящая расчет показателя

Интегральный показатель государственного управления (Governance Research Indicator Country Snapshot — GRICS)

Оценка качества госуправления на основе 6 индексов по следующим параметрам государственного управления: право голоса и подотчетность; политическая стабильность и отсутствие насилия; эффективность правительства; качество законодательства; верховенство закона и контроль коррупции

Показатель оценки качества целей и прогресса реформ в стране

Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)

Оценка эффективности госуправления на основе исследования качества администрирования по следующим блокам: государственная служба, управление разработкой и реализацией политики, управление государственными расходами, контроль за международными финансовыми операциями, внешний аудит, государственные закупки.

Показатель кредитоспособности страны, инвестиционный рейтинг

Международные рейтинговые агентства Standart and Poor»s, Moodis, инвестиционное агентство Fitch и др.

Рейтинговая оценка стране дается на основе анализа основных национальных макро- и микро экономических показателей.

Индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП)

Комитет развития ООН

Оценка качества жизни населения страны на основе определения индексов по следующим показателям: ВНП на душу населения, ожидаемая продолжительность жизни, уровень образования населения страны.

Индекс восприятия коррупции (ИВК)

Международное агентство Transparency International

Определение качества госуправления на основе оценки степени представлений о распространенности коррупции среди государственных служащих и политиков

Международное агентство Price waterhouse Coopers

Определение качества госуправления на основе оценки воздействия непрозрачности страны на стоимость и эффективность капиталовложений

Обследование деловой среды и деятельности предприятий (BEEPS — The Business Environment and Enterprise Per-formance Survey)

Всемирный Банк, Европейский банк реконструкции и развития

Определение качества госуправления на основе оценки инвестиционного климата страны, конкурентной среды, качества организации механизмов взаимодействия государственных органов и бизнес- структур.

Индекс экономической свободы (ИЭС)

Фонд Наследия (Heritage Foundation) совместно с Уол Стрит (Wall Street)

Определение качества госуправления на основе 50 характеристик, объединённых в 10 факторов экономической свободы: торговая политика, фискальная политика, государственная интервенция в экономику, монетарная политика, иностранные инвестиции и потоки капитала, банковская сфера, зарплаты и цены, имущественные права, государственное регулирование, чёрный рынок.

Индекс глобальной конкурентоспособности

Всемирный экономический форум (ВЭФ)

Оценка качества государственной политики по нескольким группам факторов: базовых, повышающих эффективность и инновационных

Определение качества госуправления на основе оценки 4 групп показателей: состояние экономики, эффективность правительства, эффективность бизнеса, состояние инфраструктуры.

Показатель свободы прессы

Международная организация «Репортеры без границ»

Определение качества госуправления на основе оценки страны по 53 критериям, отражающим степень свободы прессы.

Показатель GRICS оценивает эффективность управления на основе расчета 6 индексов, отражающих 6 параметров государственного администрирования. Эти параметры были выделены на основе общего определения, согласно которому государственное управление понимается как совокупность традиций и институциональных образований, с помощью которых органы власти управляют страной. Данные параметры включают: 1) процессы выбора, контроля и замены правительства; 2) способность правительства формулировать и проводить политику; 3) уважение граждан и государства к институтам, руководящим социальным и экономическим взаимодействием в обществе.

Рисунок 2.2.1. Составляющие качественного государственного управления

В соответствии с данными характеристиками государственного управления, показатель GRICS включает в себя следующие индексы (рис. 2.2.1.):
Право голоса и подотчетность (Voice and Accountability) — индекс включает показатели, измеряющие различные аспекты политических процессов, гражданских свобод и политических прав.

Показатели этой категории измеряют степень возможности участия граждан в выборе правительства. Показатель степени независимости прессы тоже относится к данной группе.
Политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence) — индекс включает группу показателей, измеряющих вероятность дестабилизации правительства и вынужденной отставки в результате применения насилия (включая терроризм и насилие внутри страны). Данный индекс отражает, насколько качество государственного управления может вызвать необходимость резких перемен, смену политического курса, а также подрывает возможность мирных выборов правительства гражданами.
Эффективность правительства (Government Effectiveness) — индекс отражает качество госуслуг, качество бюрократии, компетенцию госслужащих, уровень независимости госслужбы от поли-тического давления, уровень доверия к политике, проводимой правительством.
Качество законодательства (Regulatory Quality) — значение индекса связано с проводимой политикой. С помощью него измеряются противоречащие рыночной экономике меры, такие как контроль уровня цен, неадекватный контроль банков, чрезмерное регулирование международной торговли и развития бизнеса.
Верховенство закона (Rule of Law) — индекс измеряет уровень доверия граждан к законам общества, и приверженность к исполнению этих законов. Он включает показатели отношения граждан к преступлению, эффективности и предсказуемости законодательной системы, приверженности к контрактной системе.
Контроль коррупции (Control of Corruption) — индекс отражает восприятие коррупции в обществе (коррупция — использование общественной власти с целью извлечения частной выгоды). В индексе учитываются разные стороны явления, начиная от частоты «дополнительной оплаты за то, чтобы работа была сделана» до влияния коррупции на развитие бизнеса, а также существования «большой коррупции» на высоком политическом уровне и участия элит в коррупции.
Сегодня GRICS является распространенной международной методикой оценки качества государственного управления. Однако следует отметить, что в отношении данного индекса со стороны экспертов высказываются критические замечания. К примеру, специалистами отмечается, что данный композитный индекс оценивает не столько само качество государственного управления, сколько процессы политического управления в стране. Кроме того, многие показатели таких проекций, как политическая стабильность и отсутствие насилия, право голоса и подотчетность, основаны на экспертных оценках, которые в отличие от статистических показателей являются крайне субъективными. Это повышает риск смещения рейтинговых оценок (наиболее распространенный заключается в том, что страны с высоким уровнем экономического развития зачастую воспринимаются как страны с более качественными системами государственного управления, что приводит к смещённости оценок). По этой же причине данный метод легко становится объектом критики в отдельных странах.
В том числе поэтому, правительства некоторых стран, недовольные своим аутсайдерством в данном рейтинге, потребовали от Банка закрыть
проект. К примеру, в 2007 году директора, представляющие в совете ВБ девять стран, включая Россию, Китай, Мексику и Аргентину, обратились к руководству Банка с требованием прекратить публикацию ежегодного отчета «Показатели эффективности государственного управления». Спор, по существу чисто политический, ведется как чисто научный. По мнению представителей данных стран, рейтинг составлен недостаточно компетентно. Однако, не смотря на данные ограничения, показатель GRICS получил широкое распространение 30, поскольку очень удобен для межстранового сопоставления. по методике GRICS.
В 2004 г. примерный процентный ранг России составил 33,8 по индексу права голоса и подотчетности и 21,1 по контролю коррупции: оба значения были выше, чем в среднем по СНГ, но существенно ниже, чем в среднем по ОЭСР (91,3 как по индексу права голоса и подотчетности, так и по индексу контроля коррупции). В частности, данный показатель используется в качестве одного из критериев при выделении средств из Фонда развития тысячелетия.
Среди других показателей большинство индикаторов базируются на методике оценки национального управления на основе отраслевого подхода, оценивая динамику социально-экономического развития страны (Индекс конкурентоспособности), качество финансового управления (показатель кредитоспособности страны, Индекс экономической свободы), отдельные характеристики институтов власти (Индекс восприятия коррупции, Индекс непрозрачности).
Методологии оценки эффективности госуправления на международном позволяют проводить межстрановые сопоставления положения в сфере публичного администрирования. Для комплексной оценки качества управления в конкретной стране используются национальные подходы.
Подходы и проблемы к оценке качества государственного управления в России будут рассмотрены в следующем параграфе.

Оценка качества государственного управления в современной России на федеральном уровне

Для оценки качества государственного и муниципального управления на уровне конкретных стран применяются как международные методики мониторинга позволяющие оценить качество администрирования в межстрановом сравнении, так и национальные методологии (отражающие специфику системы публичного управления конкретного государства).
Рассматривая практику использования международных индексов, отражающих эффективность государственного управления, следует отметить, что в последнее время наша страна включена в рейтинги оценок качества публичного управления международных организаций. Для России рассчитываются показатели GRICS, индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП), индекс восприятия коррупции, индекс непрозрачности, индекс экономической свободы; присваиваются рейтинги кредитоспособности и инвестиций. Ведущие показатели использовались для оценки качества государственного управления при формировании «Концепции административной реформы в РФ на 2006-2008 гг.».
Однако следует отметить, что международные методологии оценки эффективности публичного управления на сегодняшний день не используются системно для определения качества госуправления в России. Так, значение данных показателей и их динамика (как отрицательная так и положительная) не влекут за собой каких-либо последствий для принятия управленческих решений в системе органов государственной власти.
В настоящее время в России реализуется и разрабатывается целый ряд реформ, направленных на совершенствование качества государственного управления как на федеральном, так и на субнациональном уровнях. Масштабность преобразований в государственном секторе, большое количество взаимосвязанных мероприятий, параллельная реализация реформ в отдельных отраслях государственного управления существенно осложняет задачу мониторинга оценки эффективности государственного управления.
В российской практике существуют механизмы мониторинга работы органов исполнительной власти федерального уровня, которые можно разделить на следующие группы: 1) мониторинг и оценка эффективности реализации программ/стратегий («проектный подход»); 2) отраслевой / межотраслевой принцип; 3) ежегодная отчетность как часть бюджетного цикла; 4) оценка эффективности на уровне конкретных органов управления.
Так в рамках первого направления можно отметить существующую с 2004 года систему ежегодной подготовки федеральными министерствами, службами и агентствами сводных докладов, включающих цели, задачи и показатели деятельности данных субъектов бюджетного планирования на очередной год. В подобных докладах формулируются три группы показателей работы ведомств : 1) основные цели и задачи, увязанные с приоритетами государственной политики; 2) показатели, характеризующие уровень достижения целей; 3) количественные ориентиры, которые должны быть достигнуты.
На основе сводных докладов осуществляется анализ и непосредственное планирование финансовых потоков данных ведомств, а также оценивается эффективность работы данных органов исполнительной власти за прошедший год на основе сопоставления достигнутых результатов с плановыми индикаторами сводного доклада . А с 2008 г. по результатам исполнения сводных докладов различных ведомств внедряется система оценки, на основе которой будет оцениваться эффект от финансирования различных программ и приниматься решение о распределении бюджетных средств на поддержку той или иной отрасли на следующий год .
Однако необходимо отметить, что данные сводные доклады не позволяют сформировать комплексную оценку работы федеральных ОИВ.

Так, по замечанию экспертов, в подобных документах преобладают показатели непосредственных результатов, в то время как эффективность не может быть оценена без анализа показателей конечного общественно значимого результата, характеризующего удовлетворение потребностей внешних потребителей за счет оказания им субъектом бюджетного планирования государственных услуг.
На уровне конкретных государственных органов власти мониторинг может проводится по двум направлениям: 1) оценка выполнения плановых показателей органом управления за определенный период времени; 2) мониторинг эффективности процессов (административных и функциональных) в органах исполнительной власти.

В органах исполнительной власти (ОИВ) разработана система показателей результативности их деятельности.
В практике выделяют несколько групп показателей: 1) показатели ресурсов; 2) показатели, характеризующие выполнение должностных обязанностей, административного и должностного регламентов — показатели процессов и показатели непосредственного результата; 3) показатели, характеризующие основные направления деятельности органа исполнительной власти в целом — показатели конечного эффекта.
Показатели непосредственного результата. В отчетах о деятельности ОИВ и их структурных подразделений уже содержится перечень определенных результатов. Содержание результатов административной деятельности определяется как вопросами компетенции, так и характером тех функций, которые ими выполняются. В таком случае показателем непосредственного результата для него выступит: количество услуг в широком
смысле, управленческие решения в виде правовых актов, программ. Показателем непосредственного результата может выступить число стандартизированных услуг, отклонение от заданных стандартов, число получателей стандартизированных услуг.

связаны, как правило, с характером функционирования, административными процессами, требованиями к ним. Показатель может формулироваться как доли операций или процедур, соответствующих стандартам или требованиям, предъявляемым к работе. Фактически эти показатели нельзя полностью отнести к показателям результата, хотя они и неразрывно связаны, качество административных процессов лишь в некоторой степени определяют достижение результата. В качестве показателей непосредственных процессов могут быть выделены, например, доля подготовленных документов, выполненных в срок и без нарушений, доля операций, проведенных в соответствии с регламентом (правильно и вовремя).

1. Методики оценки эффективности государственного и муниципального управления

Актуальной современной проблемой управления организациями всех форм собственности является оценка его эффективности. Данная проблема значима как для коммерческих структур, так и для органов государственного управления. На законодательном уровне деятельность по оценке эффективности органов муниципального самоуправления регламентируется, прежде всего, следующими документами: Указ Президента РФ от 28 апреля 2008г. № 607 «Об оценке эффективности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»; Распоряжение Правительства РФ от 11.09.2008 № 1313-р, в целях реализации указа Президента РФ от 28 апреля 2008г. № 607 (содержит методику мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов). Указ Президента РФ № 607 определяет необходимость для глав администраций ежегодно до 1 мая года, следующего за отчетным, проводить оценку деятельности по 32 показателям с предоставлением отчетов в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого расположен городской округ или муниципальный район [1]. Распоряжение Правительства № 1313-р дополняет предлагаемый перечень показателей за счет следующего: расширен круг показателей, характеризующих, например, развитие малого и среднего предпринимательства; определены новые группы показателей, например, в области энергетической эффективности и инвестиционной привлекательности территорий. Для оценки эффективности, согласно рассматриваемым документам, применяются количественные показатели (например, количество муниципальных общеобразовательных учреждений, в том числе в городской и сельской местности) и относительные показатели, которые приводятся в расчете на одного жителя или рассчитываются как процент от установленного объема или количества (например, объем инвестиций в основной капитал в расчете на одного жителя; или доля протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения, не отвечающих нормативным требованиям в общей протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения) [2]. В настоящее время данная методика подвергается критике со стороны экспертов по следующему аспекту: в отличие от органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции РФ) [3]. В связи с этим, согласно статье 18.1 Федерального закона № 131-ФЗ [4], возникает противоречия, что органы государственной оценивают работу независимых органов местного самоуправления, а федеральный центр устанавливает перечень критериев для оценки. Так же анализ перечня показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления позволяет сделать вывод о наличии некоторой разобщенности между показателями и полномочиями органов местного самоуправления. Поэтому можно сделать вывод, что совершенствование методических основ оценки эффективности деятельности органов муниципального управления является востребованной и актуальной темой научных исследований, в связи с чем целесообразно рассмотреть и обобщить уже существующие подходы к оценке этой сферы деятельности. Кроме законодательно утвержденной методики, рассмотренной выше, существуют также методики, разработанные бизнес-сообществом и общественными организациями, которые также могут быть применимы к оценке эффективности органов местного самоуправления: оценка конкурентоспособности региона (существует несколько вариантов данной оценки, которые разработаны Всемирным экономическим форумом, агентствами «АК&М» и «Эксперт РА»); оценка инвестиционной привлекательности региона («Эксперт РА»); рейтинг субъектов по индексу развития человеческого потенциала (ООН); рейтинг социально-экономического развития муниципальных образований («РИА Рейтинг»); рейтинг муниципальных образований, наиболее благоприятных для развития малого и среднего бизнеса («Опора-кредит») и т. д. В России рейтинг конкурентоспособности регионов по методологии Всемирного экономического форума рассчитывается ежегодно. Методика оценки строится на анализе комплекса параметров, влияющих на производительность региональной экономики и экономическое развитие региона. Методология рейтинга кредитоспособности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований строится на основе агрегирования количественных показателей исполнения бюджетов и параметров экономического развития. Методика рейтинговой оценки позволяет провести сравнение регионов и муниципалитетов по возможности выполнять свои долговые обязательства [5]. Методика определения инвестиционной привлекательности региона — это взаимосвязанная оценка двух основных составляющих инвестиционного климата: риска (условий для инвестора) и потенциала (возможностей для инвестора предоставляемых территорией) [6]. Для оценки качества государственного управления на уровне стран и конкретных регионов также используется индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП). Методология ИРЧП базируется на утверждении, что основным критерием оценки качества жизни в стране и регионе, которое напрямую зависит от эффективности государственной политики, является развитие человека через расширение возможностей выбора благодаря росту продолжительности жизни, образования и дохода [5]. На региональном уровне практикуется использование дополнительных методик оценки эффективности работы муниципалитетов, разработанные отдельными регионами. Так, например, в ноябре 2008 г. в Республике Карелия была разработана система оценки эффективности работы муниципальных служащих на основе мониторинга 70 критериев оценки деятельности муниципальных служащих. Главным из них является степень удовлетворенности жителей районов качеством муниципальных услуг (жилищно-коммунальных, медицинских, образовательных и потребительских), оцениваемых на основе результатов регулярно проводимых социологических опросов населения [5]. Так же существуют исследования, в которых авторы пытаются обосновать необходимость рассмотрения эффективности с точки зрения укрупненных оставляющих. Например, в работе [7] предлагается эффективность государственного управления рассматривать с позиции трех измеримых составляющих: технической, экономической и социальной эффективности. При этом техническая эффективность государственного управления определяется степенью достижения поставленных целей деятельности с учетом общественных интересов. Она отражает соответствие государственного управления требованиям внешней среды с учетом влияния, которое оно оказывает на состояние общества, и связана количественными и качественными показателями, важными характеристиками которых являются их оперативность и регулярность. Экономическая эффективность государственного управления определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов. Она отражает внутреннее положение дел в системе государственного управления, ее собственную деятельность. При оценке эффективности деятельности органов муниципального самоуправления важно учитывать внешние «косвенные» результаты, такие как, повышение качества жизни граждан, показатели смертности, рождаемости, реальных доходов населения, нормального развития объектов управления (коммерческих и некоммерческих организаций), морально-идеологическое влияние управленческой деятельности на «внешнюю» среду, на объект управления. Оценку «косвенных» результатов целесообразно производить по критериям технической эффективности. Техническая эффективность связана с конечным результатом — продвижением к желаемым целям — и определяется степенью достижения целей деятельности госслужащего в соотношении с затраченными на их достижение ресурсами. Таким образом, при оценке экономической эффективности учитывается «внутренние факторы», собственная деятельность госслужащего, в то время как при оценке технической эффективности анализируется соответствие этой деятельности требованиям внешней среды с учетом влияния, которое деятельность госслужащего оказывает на объект управления. Широкое понимание технической эффективности практически совпадает с третьим видом эффективности, нередко выделяемой в научной литературе — социальной эффективностью [7]. В работе [8] рассматривается возможность оценки эффективности системы муниципального управления на основе следующих методов: Оценка степени достижения основных целей муниципального управления. Эффективность системы муниципального управления по данному методу рассчитывается по формуле (1): Эц = Кув x Куж x Кунпч (1) Эц — обобщенный коэффициент достижения целей системы муниципального управления. Кув — коэффициент уровня выживания населения соответствующего муниципального образования. Характеризует условия выживания, сложившиеся в результате деятельности органов муниципальной власти, действующих на территории муниципального образования. Куж — коэффициент уровня жизни населения на соответствующей территории. Кунпч — коэффициент уровня нарушений прав человека в соответствующем муниципальном образовании за определенный период. Метод соотношения потребностной, результативной и затратной эффективности. Нередко считают, что отношение достигнутых результатов к поставленной цели (целевая эффективность) и отношение ресурсов к этим результатам (затратная и ресурсная эффективность) исчерпывают эффективность управления. Тем не менее, недостаточно различать эффективность результативную (целесообразную) и экономическую (затратную). Недостаточно говорить о целесообразности и результативности затрат. Необходим еще и анализ обоснованности самих целей деятельности, т. е. эффективности муниципальной деятельности с точки зрения соответствия ее целей нормативным идеалам и ценностным нормам, принимаемым местным сообществом на определенном этапе его развития, эта эффективность названа потребностной. Метод оценки эффективности системы муниципального управления на основе оценки эффективности управления в каждой входящей в нее подсистеме. Задача сводится к решению частных задач оценки эффективности системы управления в отдельных сферах муниципальной деятельности и выведению совокупной оценки на основе рейтинговых значений важности отдельных сфер. Рейтинговые значения в каждом случае могут быть определены экспертно, исходя из степени остроты отдельных проблем в конкретном муниципальном образовании и в определенный период времени. Также исследователи выделяют индикативный и критериальный подходы к оценке эффективности системы регионального управления [9], основанные в основном на оценке управляемой подсистемы системы управления. Наиболее используемым является в настоящее время индикативных подход к оценке эффективности системы регионального управления, который основан на сопоставлении реальных показателей уровня развития региона с целевыми индикаторами, задаваемыми изначально на момент планирования в соответствии с главной целью развития территории. Другим используемым в настоящее время подходом к оценке эффективности системы регионального управления является критериальный подход. Так, Волкова М. А. [9] в качестве основных показателей оценки эффективности механизма государственного управления региональной экономикой рекомендует следующие группы критериев: показатели конечного эффекта, показатели промежуточного результат, показатели рабочих процессов, показатели затраченных ресурсов Дубровина Н. А. [10] предлагает в качестве критерия оценки эффективности управления развитием региона уровень эффективного использования ресурсного потенциала региона при достижении определенного состояния социально-экономического развития региона. В то же время необходимо отметить, что индикативный и критериальный подходы к оценке эффективности системы регионального управления базируются на оценке косвенного воздействия управляющей подсистемы на управляемую подсистему, и не учитывают эффективность самой управляющей подсистемы [11]. Авторы работы [12] считают, что в теории управления выделяют несколько моделей эффективности: системно-ресурсную, целевую, модель удовлетворенности участника, комплексную, содержащую противоречия модель. Так же они определяют, что в исследованиях эффективности государственного управления, государственной бюрократии и институтов государства можно выделить несколько теоретико-методологических подходов, связывающих эффективность с определенными факторами, а именно: Подход, основанный на концепции лидерства. Представители данного направления увязывают эффективность организации с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей органов власти, системами подбора, оценки выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием государственных служащих. Подход, развивающий теорию веберовской рациональной бюрократии. С позиции данного подхода внимание акцентируется на иерархической структуре, функциональной специализации, наличии четких принципов регламентации профессиональной деятельности государственных служащих, которые рассматриваются как необходимые предпосылки для эффективной деятельности властных структур. Подход к эффективности деятельности, связанный с теорией жизненных циклов, состоит в рассмотрении эффективности государственного управления во взаимосвязи с оценкой влияния постоянно и циклично формирующихся коалиций или групп влияния в органах власти. Характер принятия решений в бюрократических структурах и их эффективность рассматриваются в контексте жизненных циклов развития организации. В рамках концепции профессионализма эффективная деятельность ставится в прямую зависимость от профессионализации органов государственной власти, наличия карьерных (профессиональных) чиновников, от уровня их профессионализма и компетентности. Экономический подход, связывающий повышение эффективности деятельности органов государственной власти с наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой внедрения инноваций, а также политической и социальной подотчетностью государственных органов, в первую очередь перед налогоплательщиками. Экологический подход, в рамках которого подчеркивается, что результаты деятельности бюрократии зависят от характера внешней среды (экологии организации) и способности органов государственной власти управлять изменениями и инновациями с целью адаптации к этим изменениям. Подход, основанный на концепции управления качеством. В рамках данного подхода основное внимание акцентируется на создании в органах государственной власти системы постоянного совершенствования процессов и государственных услуг; вовлечении в эту деятельность государственных служащих, максимально используя их творческий потенциал и организуя их групповую работу. Управление качеством основано на взаимосвязи потенциала органов государственной власти и результатов деятельности при постоянном соотнесении со стратегическими целями и вовлечении служащих в процессы качества, их обучении, увеличении их компетентности и мотивации [12]. Таким образом, с одной стороны, необходимость оценки эффективности муниципального управления не вызывает сомнений; с другой стороны, существующие на данный момент теоретические, методические и практические разработки в данной области весьма разнообразны, что отражает сложность исследуемого явления в управлении. В целом для всех перечисленных подходов характерно определение некой системы показателей и индикаторов и правил их агрегирования. Дальнейшее развитие методик оценки эффективности органов муниципального самоуправления связано, как представляется авторам, с определением целей оценки (например, на основе стратегических программам развития, принятых на государственном уровне, такими как Стратегия социально-экономического развития страны до 2020 г.), а также основных принципов проведения оценки для выбора оптимального числа значимых показателей и наиболее рационального алгоритма их агрегирования.

Пожалуйста, не забудьте правильно оформить цитату:
Леушин М. Е., Меркушова Н. И. Подходы к оценке эффективности деятельности органов муниципального самоуправления [Текст] // Экономическая наука и практика: материалы II Междунар. науч. конф. (г. Чита, февраль 2013 г.). — Чита: Издательство Молодой ученый, 2013. — С. 71-74.

Источник