«Проблемы организации мониторинга законодательства и правоприменения»
С каждым новым этапом развития общества вырастает необходимость в урегулированности новых связей и взаимодействий. Так, за последние двадцать лет в России практически создано новое законодательство. Изменения в законодательстве повлекли соответственно изменение самой системы власти, но при этом не созданы новые эффективные механизмы взаимодействия государственных органов по исследованию нормативных правовых актов на предмет их качества и эффективности. В результате имеем низкое качество нормативных правовых актов, наличие дублирующих структур в органах государственной власти, неопределенность их полномочий и многое другое, свидетельствующее о несовершенстве правовых связей сегодняшнего дня.
Как показывает анализ принимаемых в последнее время законов, указов главы государства, иных нормативных правовых актов, первоочередными задачами сегодняшнего дня являются совершенствование правотворческих процессов, обеспечение согласованности федерального и регионального законодательства, обеспечение учета общественного мнения.
Правотворческая деятельность органов государственной власти — это основная часть процесса создания механизма правового регулирования. Нормативный правовой акт оказывает свое регулирующее воздействие на общественные отношения в динамично развивающейся социальной действительности, и это воздействие не абсолютно устойчивое и равномерное, а постоянно меняющееся. Поэтому осуществление правотворческой деятельности невозможно без комплексного анализа действующего законодательства и практики его применения, сведения в слаженную, четко функционирующую систему разрозненных действий субъектов правотворческой и правоприменительной деятельности.
По мнению Председателя Конституционного Суда Валерия Зорькина, «только системный анализ опыта правоприменения и правотворчества способен дать нам представления о наиболее острых точках конфликтов между создаваемыми нормами сознательного, рационального порядка и укорененными в обществе нормами спонтанных порядков. Именно сглаживание и преодоление этих конфликтов могут и должны привести к стратегическим результатам в борьбе с такими проблемами в нашем обществе, как экстремистское правосознание, попытки влияния на правотворчество и правосудие, непотизм и коррупция. И только такие результаты могут обеспечить то, что юристы называют эффективностью права».
Одним из механизмов исследования норм права на предмет их качества и эффективности может быть мониторинг законодательства и правоприменения. По вопросу о выборе понятия, определения его содержания не прекращаются дискуссии.
Из анализа разных подходов можно сделать вывод о том, что именно понятие «мониторинг законодательства и правоприменения» наиболее полно отражает суть этого процесса и что мониторинг должен представлять собой систему. Поскольку наблюдать систему можно только в целом, то от нее нельзя отсечь правоприменительные акты, которые являются продолжением законов и подзаконных актов. А если говорить о создании системы, то следует учитывать, что мониторинг предполагает такой метод, как сравнение, поэтому должно быть минимум два полюса поступления информации. Это власть и общество. Причем информация должна быть не только всесторонней, отображающей взгляды разных представителей (и от имени власти, и от общества), но и сопоставимой. Только по итогам такого сравнения можно объективно оценить ситуацию и вынести рекомендации, содержащие суждения об эффективности и целесообразности принятия того или иного нормативного акта и предложения по повышению качества его применения.
Мониторингу не свойственны властвование и подчинение, но в процессе управления (правотворчества, осуществления контроля за соблюдением законов) данные мониторинга позволяют принимать более эффективные управленческие решения, т.е. его смысловая нагрузка – информационное воздействие.
Мониторинг в обязательном порядке должен включать в себя: сбор информации об объекте, наблюдение за объектом в динамике, анализ и оценку информации и наблюдений.
Согласно Положению о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, утвержденному Указом Президента РФ от 20.05.2011 № 657 (далее – Указ Президента Российской Федерации) мониторинг предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов.
Представляется, что в рамках комплексного мониторинга анализировать и оценивать все нормативные правовые акты из-за их множественности вряд ли будет эффективным мероприятием, в связи с чем следует акцент сделать на определенной информации, уже обработанной и представляющей собой определенную ценность для дальнейшего исследования, которую можно структурировать и систематизировать.
Указом Президента Российской Федерации предусмотрено составление плана мониторинга. Однако в нашем законодательстве имеется множество неэффективных норм, пробелов и коллизий, поэтому составление плана, определение первоочередных проблем правового регулирования будет нелегким мероприятием без систематизации поступающей информации и без создания системы ее сопоставления и проверяемости.
Систематизировать информацию можно, к примеру, при ведении регистров нормативных правовых актов.
Для анализа и оценки можно использовать следующую информацию: 1) экспертные заключения на нормативные правовые акты, подготовленные органами государственной власти, ведущими регистры нормативных правовых актов (Минюст России – федеральный и региональный уровень, органы государственной власти субъектов Российской Федерации (муниципальный уровень); 2) требования органов прокуратуры об устранении коррупциогенных факторов, выявленных в нормативных правовых актах; 3) заключения на нормативные правовые акты, подготовленные независимыми экспертами, а также общественными организациями; 4) информационные письма судебных органов. Что касается судебных решений и иных правоприменительных актов, то здесь общественный интерес может представлять не один акт, а масштаб существующей проблемы, количество однотипных дел, т.е. обобщенная информация (к примеру, информационные письма судов).
Кроме того, необходимо акцентировать внимание на юридических коллизиях, поскольку, с одной стороны, ввиду рукотворности нормативного правового акта их фактическое наличие неизбежно; с другой стороны, они свидетельствуют о сбоях в системном действии правовых норм. Поэтому очень важно, чтобы в круг объектов мониторинга попали юридические коллизии, выявляемые при проведении экспертизы нормативных правовых актов, а также при правоприменении. В ходе мониторинговых мероприятий можно выявить не только иерархические (субординационные), временные (темпоральные), но и смешанные (пространственные) коллизии.
Несмотря на проделанную большую работу по изучению методологических, правовых и организационных аспектов проведения мониторинга законодательства и правоприменительной практики, обеспечению открытости судебных актов, следует признать, что эффективного отлаженного механизма проведения мониторинговых мероприятий пока создать не удалось, еще не исключены дублирование, малозначительность и несогласованность действий органов, осуществляющих мониторинговые функции.
Основные проблемы, возникающие при организации мониторинга законодательства и правоприменения:
1. Основной проблемой остается координация мониторинговой деятельности органов государственной власти, а также общественности.
Сложность в осознании своего предназначения в этой системе каждого субъекта, осуществляющего мониторинговые функции, заключается в сложности самой правовой системы, в принципах ее построения. Установленный Конституцией Российской Федерации принцип разделения властей не позволяет выстроить в единую систему правотворческую деятельность представительных и исполнительных, федеральных и региональных органов власти, подключить к правотворческому процессу правоприменителей, в частности суды.
В настоящее время основным правовым средством организации взаимодействия органов публичной власти является заключение соглашений. К примеру, взаимодействие исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти может осуществляться в форме подготовки предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации, путем обмена информацией, а также иных формах, предусмотренных соглашениями. Соответственно соглашения, по сути, должны решать все организационные вопросы.
Однако заключаемые соглашения не всегда учитывают требования сегодняшнего дня, в частности необходимость консолидированно решать проблемы совершенствования законодательства, не всегда предусматривают новые подходы к взаимодействию органов публичной власти. Хотя в них можно предусмотреть разные формы взаимодействия, необходимые для организации совместной планируемой системной работы, в том числе по созданию унифицированной формы проведения мониторинга, созданию единой информационной базы по актуальным проблемным вопросам законодательства.
Вместе с тем соглашения можно рассматривать как временную меру, многие вопросы по организации и проведению мониторинга законодательства и правоприменения могли бы быть урегулированы законом о взаимодействии органов публичной власти.
Более того, сегодня не систематизируются предложения органов государственной власти, органов местного самоуправления, судебных, правоохранительных органов, институтов гражданского общества о совершенствовании законодательства, содержащие информацию о проблемных вопросах правового регулирования в той или иной сфере деятельности и необходимости принятия нормативных правовых актов или внесении изменений в действующие. Неупорядоченное представление предложений не может способствовать созданию эффективного механизма совершенствования законодательства.
Необходимо выстроить обратную связь с субъектами, направляющими такие предложения, т.е. законодательно установить обязательность их рассмотрения, предусмотрев сроки рассмотрения, возможность перенаправления по компетенции, размещение на доступных сайтах или в регистрах нормативных правовых актов и другие обязательные требования. Функции по координации этой работы могло бы осуществлять Министерство юстиции Российской Федерации.
Также для плодотворной работы органов государственной власти следует определить проведение мониторинга законодательства и практики его применения как их постоянную функцию, с возложением обязанностей по ее выполнению на конкретные органы власти и должностных лиц, с установлением обязанности по подготовке плана мероприятий по реализации новых принятых законов, по оценке эффективности их реализации, с включением в показатели эффективности деятельности органов власти выполнение таких планов.
2. Другой проблемой является интеграция правовой информации в государственную автоматизированную информационную систему. В условиях развития информационного общества единую систему можно создать только с помощью электронного взаимодействия на основе использования информационных технологий. Правовые процессы не могут осуществляться параллельно с программами информатизации. Поэтому очень важно определить, на каком участке и в каких формах должны включаться информационно-коммуникационные технологии в правовые процессы, в частности в процесс правотворчества, экспертной деятельности и осуществления мониторинговых мероприятий.
Организационной основой мониторинга законодательства и правоприменения могло бы стать электронное правительство, т.е. использование информационного потенциала информационно-коммуникационных технологий в государственном управлении. «Электронное правительство – это форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень взаимодействия и исполнения их функциональных обязанностей, оперативности и удобства получения организациями, гражданами, иными лицами государственных услуг и информации о деятельности государственных органов».
Таким образом, в рамках развития программы «Электронное правительство» могут быть созданы организационные и технические условия для проведения мониторинговых мероприятий, к примеру, созданы базы данных, включающие официальную и неофициальную правовую информацию, в частности действующие нормативные правовые акты, заключения общественной, независимой, государственной экспертиз, требования органов прокуратуры, информационные письма судов, а также выявленные при проведении экспертизы и правоприменении коллизии и подготовленные предложения о совершенствовании законодательства.
Важным этапом в обеспечении единства правового пространства стало создание Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, это позволило повысить качество нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, обеспечить доступ к ним органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, граждан.
Вместе с тем, требуют совершенствования процедуры проведения правовой экспертизы. В частности, назрела необходимость закрепления постановлением Правительства Российской Федерации обязанности размещения экспертных заключений территориальных органов Минюста России при ведении регистра в качестве обязательных сведений, а не дополнительных, а также направления всех экспертных заключений в органы прокуратуры. Обязательность таких действий повысила бы значимость экспертных заключений и позволила бы отразить реальное состояние Регистра. В случае выявления территориальными органами юстиции юридико-технических недостатков в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации в органы государственной власти, принявшие эти акты, могли бы направляться письма, а не экспертные заключения.
Экспертная деятельность занимает особое место не только при ведении регистров, но и в различных правовых процессах, поэтому неурегулированность вопросов проведения экспертизы нормативных правовых актов можно отнести еще к одной из проблем. Совершенствование процедур осуществления экспертиз является одним из правовых способов выстраивания конструктивных взаимодействий не только между государственными органами власти разных уровней, но и между публичной властью и общественностью.
Сегодня существуют различные подходы к классификации экспертиз: в зависимости от субъектов ее проведения (государственная, общественная, независимая), объектов экспертизы (проект, нормативный правовой акт), областей знаний (к примеру, антикоррупционная, техническая, экологическая) и другие. Есть разные мнения по статусу экспертных заключений, обязательности их рассмотрения, по соотношению общественной и независимой экспертиз. При этом многие ученые и практики признают главную роль правовой экспертизы, являющейся обязательным элементом правотворческой деятельности государственных органов власти. Повышение качества ее проведения – это одно из основных условий совершенствования правотворческой деятельности и, соответственно, качества принимаемых нормативных правовых актов.
Вместе с тем в условиях развития правовой системы, создания правового государства и гражданского общества невозможно ограничиться обязательной государственной правовой экспертизой, поэтому в последнее время большое внимание уделяется вопросам проведения специализированных экспертиз, в частности антикоррупционной, в том числе независимой, а также общественной экспертизы. В процессе проведения государственных, независимых, антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов можно выявлять системные проблемы в правовом регулировании, проводить анализ полноты регулирования тех или иных общественных отношений, а также оценку регулирующего воздействия.
Нельзя недооценивать роль общественной экспертизы. Федеральным законом от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» введено понятие «общественная экспертиза».
Но остается еще много вопросов по повышению результативности общественных экспертиз. Как указывается в научно-практическом комментарии Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации», законом установлен «принцип обязательного рассмотрения органами государственной власти и местного самоуправления направленных им заключений общественной палаты по результатам экспертизы проектов нормативных правовых актов, принимаемых данными органами. Наличие такой нормы призвано «сбалансировать» рекомендательный характер заключений Общественной палаты».
Понятно, что статус экспертного заключения в правотворчестве не может носить императивного характера по своей природе, так как с точки зрения легализации государственной власти достаточно того, что нормативный правовой акт принимает законно уполномоченный на то орган.
Вместе с тем с точки зрения легитимации установление, согласно которому определяется принцип обязательности рассмотрения органами государственной власти и местного самоуправления направленных им заключений общественной экспертизы, проводимой в рамках деятельности общественной палаты, самим своим существованием придает этим экспертным заключениям наивысший статус из всех возможных для подобного рода документов.
Как представляется, принцип обязательности рассмотрения органами государственной власти и местного самоуправления направленных им заключений общественной палаты мог бы раскрыться таким образом, что если замечания и рекомендации, указанные в заключениях, не учтены, то должна быть подготовлена информация компетентного органа о причинах и основаниях их игнорирования. То есть должна быть налажена обратная связь между государством и гражданским обществом. Причем эта связь должна быть открытой, прозрачной и доступной. Доступность к документам, излагающим основания отклонения позиции гражданского общества, выраженной в заключениях общественной палаты, повысила бы ответственность должностных лиц, к полномочиям которых относятся разработка и принятие нормативных правовых актов.
Кроме того, необходимо внесение изменений в Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» в части наделения общественных палат полномочиями по проведению экспертизы не только проектов, но и действующих нормативных правовых актов.
Более того, к проведению экспертизы нормативных правовых актов должны привлекаться различные общественные организации.
Императивный путь развития этого процесса вызывает сомнения. Как представляется, опережающим должен быть путь создания условий для участия общественности в правовых процессах, развития политико-правовой культуры, создания современных технологий для правового творчества граждан.
Законодательное закрепление полномочий органов государственной власти по оказанию государственной поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, проводящим экспертизу нормативных правовых актов, позволило бы активизировать эту деятельность.
Систематизировать работу органов государственной власти, общественных организаций по проведению экспертиз, исключить фрагментарность их выводов можно было бы путем принятия закона об экспертной деятельности, определив в нем понятия «государственная экспертиза», «общественная и независимая экспертиза», включив в него положения об оценке нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами, а также об оценке регулирующего воздействия.
3. Тем не менее, хотелось бы заострить внимание на следующей проблеме. Очевидно, что функционирование механизма мониторинга правоприменения, адекватное поставленной цели, требует учета не только количества его звеньев (участников), но и их качественных характеристик: сферы и пределов полномочий, с одной стороны, и профессиональных навыков – с другой.
Как было показано ранее, Положением выстроена пирамида органов государственной власти (в основном исполнительных), отвечающих за сбор информации о качестве и реализации нормативных актов, действующих в сферах компетенции этих органов. Однако сфера действия норм процессуального законодательства не относится к компетенции данных органов. Таким образом, весьма широкий и немаловажный для государства круг общественных отношений, связанных с защитой прав, свобод и законных интересов, фактически выпал из границ созданного механизма мониторинга правоприменения.
Эффективность мониторинга правоприменения зависит не только от круга его участников и источников, но и от качественных характеристик его субъектов, осуществляющих анализ и оценку информации. Ни один из органов иных ветвей государственной власти (кроме судебной) не обладает компетенцией и профессиональной специализацией, более соответствующей такому объекту мониторинга, как нормы процессуального законодательства. Однако ни вПоложении, ни в Методике не нашли отражения особенности мониторинга процессуальных норм.
Мониторинг в правовой сфере ориентирован на установление соответствия фактического действия норм права заложенным в них целям, ожидаемому результату правового регулирования. В сфере процессуального законодательства выделяют промежуточные и конечные цели. К первым предлагается относить правильное и своевременное рассмотрение и разрешение подведомственных дел, что выступает необходимым средством для достижения конечной цели –защиты прав, свобод и законных интересов лиц. Таким образом, цель мониторинга процессуальных норм может быть определена как установление степени фактического обеспечения гарантий реализации права на судебную защиту (справедливое судебное разбирательство), предусмотренных национальными и международными правовыми нормами.
Задачи данного вида мониторинга правоприменения видятся, к примеру, в определении качества норм процессуального законодательства; выявлении пробелов, коллизий в правовом регулировании отношений в сфере судоустройства и судопроизводства; оценке эффективности деятельности судов по реализации процессуальных норм, соблюдения последних как участниками судопроизводства, так и иными органами, организациями и лицами; выработке мер по совершенствованию нормативной основы отправления правосудия и правоприменительной (в частности, судебной) практики, а также в определении возможности (и главное – целесообразности) внедрения новых институтов.
Объектами такого мониторинга выступают институты (как и отдельные нормы) процессуального права; деятельность судов, участников судопроизводства и неучаствующих в нем лиц, связанная с реализацией процессуальных норм; общественные отношения в сфере защиты прав и свобод, не урегулированные законодательством.
Мониторинг процессуальных норм должен быть органично вписан в единую систему мониторинга правоприменения с учетом специфики субъектного состава и методики проведения.
На данный момент в отсутствие законодательного (а не подзаконного) акта, который возложил бы проведение мониторинга правоприменения на представителей всех ветвей государственной власти, имеющихся в распоряжении федеральных судов полномочий недостаточно для проведения мониторинга процессуальных норм на постоянной, а не инициативной основе.
Однако если говорить о механизме мониторинга правоприменения, действующего в равной степени в отношении любого законодательства Российской Федерации (как материального, так и процессуального), то становится очевидной необходимость его проведения на основе единообразных методологии, принципов и общенаучных методов в рамках единой системы информационного обмена, что не исключает специфики методики проведения мониторинга процессуальных норм (критериев и показателей).
Вместе с тем, работа по анализу правоприменительной практики, обобщению случаев неправильного применения законодательства, выявлению недостатков нормативного регулирования или правоприменения является важным, но не единственным этапом мониторинга. За ним следует определение степени эффективности действия нормативных правовых актов с точки зрения достижения заложенных в них целей правового регулирования, подготовка предложений по системному совершенствованию нормативной основы и корректировке правоприменительной деятельности, выработка прогнозов о направлениях развития правового регулирования (в том числе на основе анализа исторического, зарубежного, международного опыта). Кроме того, важнейшей частью механизма мониторинга правоприменения является внедрение полученных результатов, имеющих обязательное значение.
Вышесказанное подтверждает необходимость учитывать особенности мониторинга процессуальных норм при формировании механизма мониторинга правоприменения. Проведение такой аналитико-оценочной деятельности предполагается в отношении всех отраслей российского законодательства и сфер правового регулирования. Следовательно, рассматриваемый механизм должен быть приспособлен к осуществлению мониторинга в отношении норм не только материального, но и процессуального права.
Что касается достаточности тех функций, которые отведены в данном механизме органам судебной власти, по всей видимости, это зависит от того, что избрано в качестве объекта мониторинга — сфера действия материального или процессуального законодательства. Если в первом случае роли источника информации (в том числе по собственной инициативе), наблюдателя, наделенного правом внести свои предложения в план исследований и итоговый документ, отражающий их результаты, а также участника механизма, способствующего внедрению результатов проведенного мониторинга, представляются вполне обоснованными, то во втором — очевидно недостаточными для достижения заявленных целей.
Поскольку основная задача судов состоит в осуществлении защиты нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, представляется нецелесообразным усугублять нагрузку судей дополнительной обязанностью по проведению мониторинговых исследований. Наиболее оптимальным будет наделение высших судов страны полномочиями по проведению мониторинга процессуальных норм на постоянной основе, т.е. изменение их статуса с инициативных участников (посторонних наблюдателей) на субъектов мониторинга. Таким образом, отслеживание качества реализации норм процессуального законодательства перестанет иметь рекомендательный и нерегулярный характер, а будет закреплено в качестве обязательной функции государства. С организационной точки зрения в этих целях может быть эффективно задействован потенциал научно-консультативных советов, действующих как при высших федеральных судах, так и на нижестоящем уровне. В аппарате судов возможно выделение структурных единиц, отвечающих за сбор информации, необходимой для проведения мониторинга, по запросу соответствующего субъекта.
Реальное (а не формальное) включение органов судебной власти в непосредственное осуществление мониторинга правоприменения позволит системно оценивать качество процессуального законодательства и степень эффективности судебной системы с точки зрения обеспечения признанных Российской Федерацией стандартов отправления правосудия и конституционных гарантий права на судебную защиту.
Источник
