Способ размежевания предметов ведения

Способы разграничения предметов ведения (компетенции) между федерацией и ее субъектами

В отличие от унитарного государства, федерация — сложное союзное государство. Составными частями федерации являются государственные образования или государства-члены, имеющие собственное административно-территориальное устройство. Конституции федеративных государств разделяют предметы ведения федерации и ее субъектов.

В различных странах по-разному осуществляется разграничение предметов ведения, однако в его основе всегда лежит сочетание четырех элементов:

1. исключительные полномочия федерации;
2. исключительные полномочия субъектов;
3. полномочия, осуществляемые совместно федерацией и субъектами;
4. полномочия, не входящие ни в один из перечисленных элементов (остаточные полномочия).

Конституции федеративных государств содержат различные варианты размежевания полномочий между федерацией и ее субъектами. Но несмотря на все многообразие, можно выделить пять основных способов.

1. В конституции устанавливается сфера исключительной компетенции федерации (обычно это вопросы войны и мира, внешней политики и пр.), все же остальное отнесено к ведению субъектов. Вопросы исключительного ведения федерации могут либо «списком» закрепляться в основном законе, либо определяться «негативным способом», т.е. путем перечисления вопросов, в решение которых субъекты не могут вмешиваться.

2. Конституция содержит перечень вопросов, отнесенных к исключительному ведению субъектов. Такой способ в чистом виде в настоящее время не применяется.

3. В конституции закрепляется сфера компетенции федерации и сфера компетенции ее субъектов.

Полномочия, неупомянутые ни в том, ни в другом перечне (остаточные полномочия), относятся либо к ведению федерации, либо к ведению субъектов, о чем специально упоминается в конституции.

4. В конституции указываются три сферы полномочий:

а) исключительная компетенция федерации;
б) исключительная компетенция субъектов;
в) совместная (совпадающая, конкурирующая) компетенция федерации субъектов. В сфере совпадающей компетенции, как правило, признается приоритет федерального права.

5. В конституции дается перечень исключительных полномочий федерации и полномочий, отнесенных к совместной компетенции. Остаточные полномочия в этом случае принадлежат субъектам федерации. В настоящее время данный подход получил наибольшее распространение.

Источник

Размежевание предметов ведения федерации и ее субъектов.

Поскольку и федерация в целом, и ее субъекты обладают качествами государственности, конституции федеративных государств размежевывают предметы ведения федерации и ее субъектов, чего не делается при определении полномочий даже политической автономии (в последнем случае предоставляется лишь право издания местных законов по некоторым вопросам). Существует несколько способов такого размежевания, в основе которых лежит различное сочетание четырех элементов:

1) исключительные полномочия федерации; 2) исключительные полномочия субъектов; 3) совместная компетенция федерации и субъектов;4)остаточные полномочия, не охваченные ни одним из перечисленных элементов.

Трудно точно классифицировать способы размежевания полномочий (предметов ведения) федерации и ее субъектов из-за множества оговорок, запретительных формулировок, несовершенства содержащихся в конституциях перечней полномочий, из-за того, что в одной и той же конституции иногда используются элементы разных способов, из-за казуистичности формулировок. Но в основном такие способы могут быть сведены к пяти вариантам.

Первый способ состоит в том, что конституция устанавливает исключительную компетенцию федерации, а все остальные вопросы относит к ведению ее субъектов. Компетенция федерации может быть установлена путем перечня вопросов, относящихся к ее исключительному ведению (так была установлена компетенция федерации, например, в Танзании по конституции 1977 г., перечислявшая 17 вопросов общего значения; таким же образом предусматривает 19 пунктов с подпунктами конституция Эфиопии 1994 г.). В этом случае дается перечень вопросов, по которым федеральные органы могут принимать законы. Компетенция федерации может быть определена и «негативным способом» — путем запрета субъектам федерации принимать законы по указанным в конституции вопросам. К предметам ведения федерации обычно относятся оборона, внешняя политика, авиатранспорт, железные дороги, почта, телеграф и др. Только федерация может регулировать эти вопросы актами, принимаемыми ее органами. При данном способе регулирования тенденция заключается обычно в том, что полномочия федерации расширяются, нередко путем толкований конституции судами.

Второй способ размежевания предметов ведения заключается в том, что устанавливается исключительная компетенция субъектов федерации, в которую федеральные органы не могут вмешиваться. Это редкий способ размежевания предметов ведения, и в чистом виде он сейчас не применяется, но как частный случай наряду с другими используется конституциями США, Швейцарии и некоторых других стран. Он дает определенные гарантии субъектам от вмешательства в сферу их ведения со стороны федеральных органов. Однако к ведению субъектов обычно отнесены вопросы, не имеющие принципиального значения.

При третьем способе конституции устанавливают две сферы компетенции: федерации и ее субъектов (Аргентина, Канада и др.). Часто в конституции дается перечень вопросов, относящихся к обеим сферам, а иногда четко перечислены только федеральные полномочия, полномочия же субъектов охарактеризованы в «негативном плане» — говорится, какие меры федерация не вправе применять по отношению к ее субъектам. В конституции Швейцарии исчерпывающего перечня полномочий ни в одной статье не дается, полномочия федерации и штатов сформулированы казуистично и разбросаны по разным статьям конституции. При этом особое значение приобретает вопрос об остаточных полномочиях, не упомянутых ни в том, ни в другом перечне. Поэтому в конституции может содержаться специальная оговорка, согласно которой не названные в конституции полномочия могут быть отнесены к компетенции либо федерации, либо ее субъектов. В первом случае это означает огромное расширение полномочий федерации, во втором даются дополнительные полномочия субъектам, укрепляется их самостоятельность.

Четвертый способ размежевания предметов ведения состоит в том, что указываются три их сферы: компетенция федерации, ее субъектов и совместная компетенция федерации и субъектов. Сфера совместной компетенции часто называется в конституциях и теории совпадающей, конкурирующей компетенцией. Наиболее подробный перечень такого рода содержится в конституции Индии 1949 г. В специальном приложении к ней названы 97 вопросов, относящихся к компетенции федерации, 47 вопросов совпадающих полномочий и 66 вопросов, относящихся к компетенции штатов. Многие из этих вопросов имеют комбинированный характер: под одним и тем же номером обозначаются не совсем сходные вопросы. Остаточные полномочия отнесены к ведению федерации.

Этот способ размежевания компетенции является довольно сложным, использование его затруднено ввиду сходства многих вопросов, расписанных по разным рубрикам. Такую детализацию конституции федеративных государств, кроме Индии, не используют.

Наконец, пятый способ размежевания компетенции присущ конституциям Пакистана, Нигерии и некоторых других стран. Он заключается в том, что конституция дает перечень только двух сфер: федеральной и совместной компетенции. Перечня же исключительных полномочий субъектов не существует (в конституции Пакистана, правда, о нем упоминается, но на деле его нет). Конституция содержит общую формулировку: все вопросы, которые не вошли в указанные два перечня (остаточные полномочия), относятся к исключительному ведению субъектов федерации, и в этой сфере закон субъекта федерации имеет преимущество по отношению к федеральному закону, т.е. действует закон субъекта, а не федеральный закон. Такой подход имеет преимущества по сравнению с охарактеризованной выше трехчленной классификацией. Он избавляет от излишней «жесткости» списков (а при любой тщательности их составления что-то может быть упущено, забыто), способствует укреплению самостоятельности субъектов в рамках федеральной конституции. В новейших федеральных конституциях все чаще используется именно этот способ.

Поможем написать любую работу на аналогичную тему

Размежевание предметов ведения федерации и ее субъектов.

Размежевание предметов ведения федерации и ее субъектов.

Размежевание предметов ведения федерации и ее субъектов.

Источник

Особенности федерализма в России сквозь призму проблематики разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами

В современных условиях, в частности, вызванных коронавирусным кризисом, актуализировалось обсуждение вопросов взаимодействия различных уровней государственной власти в России. Разумеется, в силу самого факта сложности и многоаспектности феномена федерализма неизбежно возникновение различных теоретико-правовых коллизий, возникающих в процессе построения федеративных отношений. К тому же, в поле зрения конституционалистов уже давно находятся проблемы экономического и политического неравноправия субъектов федерации; сложность в восприятии многоаспектности особенностей становления и развития российского федерализма, выразившегося в неоднозначном оформлении статусов субъектов федерации как неотъемлемых, но в то же время, самостоятельных частей Российского государства.

Казалось бы, разграничение предметов ведения и полномочий достаточно конкретно изложено в Конституции. Однако в практической деятельности границы этих полномочий могут меняться, расширяться и уменьшаться в зависимости от казуса. Существует сложность в определении совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, так как в данной области вполне закономерно образуется конфликт их интересов. Как известно, органы власти субъектов России вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование в рамках предметов совместного ведения в порядке так называемого «опережающего» правотворчества, в случае, когда соответствующий федеральный закон еще не принят. Таким образом, вполне оправдано опасение возможного повышения автономности регионов ultra vires в ущерб интересам федерации, что корреспондирует с позицией Конституционного Суда РФ, изложенной в постановлении от 7 июня № 10-П, где Конституционный Суд категорично обратил внимание на то, что «Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом».

Говоря же об общетеоретических правовых коллизиях федеративного устройства, как правило, выделяют следующие аспекты его правового регулирования: известно, что Конституция России определяет ведущую роль федерального законодательства, но в то же время дает определенную автономию субъектам федерации (ч. 1 ст. 77). Отдельное внимание этому будет уделено чуть ниже. В соответствии с ч. 1 ст. 5 Конституции, субъекты равноправны. Вместе с тем, интересно, что по согласованию с центральными органами власти статус субъекта может быть изменен (ч. 5 ст. 66), а республика выделяется как государство с собственной конституцией (ч. 2 ст. 5). Следует упомянуть и о том, что международные связи таких субъектов федерации как республики намного шире, чем у остальных субъектов. В то же время, различие в правовом статусе субъектов федерации, бесспорно, вызвано экономико-географическим положением, национальной структурой.

Разумеется, что такое различие субъектов федерации в правовом и политико-экономическом статусе требует принятия различных организационно-управленческих решений в бюджетной сфере, соразмерно отвечающих потребностям отдельных регионов. В этой связи, некоторые указывают на необходимость введения в законодательство понятия бюджетного федерализма. С понятием бюджетного федерализма, подразумевающего разделение полномочий между центральными органами власти, органами субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов, сопряжена сложность в нахождении компромисса в отношениях различных уровней государственной власти. Некоторые указывают на необходимость ухода от дотационности, посредством формирования таких экономико-правовых условий, которые бы позволили субъектам федерации «самостоятельно прокормить себя», что, впрочем, требовало бы проявления крайне осмотрительного и дифференцированного подхода в распределении средств, что обусловлено различной социально-экономической развитостью субъектов федерации.

На сегодняшний день, наиболее ярким примером неблагоприятного развития сценария бюджетной самостоятельности дотационного региона служит сложившаяся ситуация с банкротством республики Ингушетия. Размер госдолга в республике Ингушетия превысил объем собственных доходов, поступивших в бюджет региона. Объем государственного долга Ингушетии на 1 ноября 2016 года составляет 1 млрд 663,7 млн рублей. Правительство распорядилось передать управление финансами республики Министерству Финансов. Как отмечают некоторые, представляется, что следствием таких мер будет мобилизация доходов, сокращение налоговых льгот, что, по видимости, будет частью масштабного плана по возврату платежеспособности региона. Примечательно, что законодателем в рамках действующего Бюджетного Кодекса РФ уже давно предусмотрена процедура внешнего финансового управления для регионов.

Некоторые указывают на возможность повторения сценария Ингушетии другими субъектами федерации, долговая проблема которых уже давно обострена. К таким регионам можно отнести Псковскую область и Мордовию. Конечно, в целях предотвращения развития ситуации, связанной с госдолгом в дотационных регионах, требуется принятие масштабных экономико-правовых управленческих решений на основе последующего опыта восстановления платежеспособности Ингушетии.

Конечно наиболее дискуссионные аспекты в процессе построения федеративных отношений возникают по вопросам именно распределения полномочий и предметов ведений между органами федеральной государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, в особенности, в бюджетной сфере. Отсутствует четкое разграничение между сферами совместного ведения федерации и ее субъектов и исключительного ведения субъектов федерации.

К примеру, особого внимания заслуживают вопросы распределения таких полномочий в процессе исполнения федерацией различных международных договоров, а именно: ввиду отсутствия четкого разграничения предметов ведения, возникают сложности в вопросах возможного административно-технического взаимодействия федерации и субъектов федерации по вопросам исполнения постановлений межгосударственного судебного органа, такого как ЕСПЧ, когда требовалось бы изменение нормативного правового акта на уровне субъекта федерации в целях исполнения постановления наднацинального органа, поскольку на данный момент законодательством прямо не определен правовой механизм воздействия органов федеральной государственной власти на органы государственной власти субъектов федерации в случае необходимости проведения трансформации законодательного регулирования какого-либо вопроса, входящего в сферу исключительного ведения субъекта федерации (в силу ст. 73 Конституции), когда эта необходимость вызвана исполнением предписания межгосударственного органа. Представляется, что при разрешении таких вопросов, законодателю следует руководствоваться общеизвестной ч. 4 ст. 15 Конституции, а также тем, что исполнение международных договоров и, соответственно, постановлений межгосударственных органов, таких как ЕСПЧ, является все же сферой совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 72 Конституции).

Считаю, однако, что тематика настоящей заметки не позволяет мне высказать свое мнение по указанному вопросу в более развернутом виде, что обуславливает целесообразность его более предметного раскрытия в другой работе в рамках этого блога.
Очевидно, что построение федеративных отношений ipso facto не может не вызывать различные проблемы в вопросах нахождения баланса во взаимоотношениях центральных и региональных органов власти. Таким образом, ограничиваясь обобщенными выводами, стоит отметить, что:

• в ряде вопросов требуется разработка более четкого законодательного разграничения вопросов совместного ведения федерации и ее субъектов и исключительного ведения субъектов федерации;
• следует рассмотреть возможность введения в законодательство понятия бюджетного федерализма;
• наряду с разграничением полномочий между федерацией и ее субъектами, требуется создание более четкого правового механизма воздействия федеральной власти на субъекты федерации в процессе исполнения международных договоров и (или) постановлений межгосударственных органов.

Однако нельзя и отрицать перманентный характер процесса развития федерализма. Законодатель не стоит на месте, предпринимаются новые шаги на пути к реализации наиболее эффективной модели федеративных отношений.

• Конституция Российской Федерации
• . Принята всенародным голосованием 12.12.1993 // Собрание законодательства РФ. — 04.08.2014. — № 31. С. 4398.
• Бекбосынов М.Б. Проблемы и противоречия современного российского федерализма // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Политология. — 2011. — № 4. С. 75
• Бырдин Е.Н. Проблемы развития федерализма в Российской Федерации и Федеративной Республике Германия: сравнительно-правовой аспект // Юридическая наука и правоохранительная практика. — 2018. — № 1 (43). С. 156.

Источник