Методы формирования органов власти
Понимание сущности политической власти предполагает выяснение методов формирования ее органов. Это тем более важно, поскольку наше общество продолжает оставаться своеобразным полигоном социальных и, прежде всего, политических экспериментов по реформированию российской государственности. Россия находится в состоянии постоянного ожидания каких-либо очередных перестроечных сюрпризов со стороны центральной власти.
Основным фактором выбора методов формирования органов власти (речь идет о государственной власти) выступает политический режим или, по- другому, — форма государственного правления, определяемая структурой и правовым положением высших органов власти, в частности, правовым положением главы государства. В современной политической практике в основном встречаются две формы правления — монархия и республика.
Монархия как форма правления в «чистом» виде сегодня уже ушла в прошлое. Власть монарха передается, как правило, в порядке престолонаследия, ибо титул монарха ( короля, императора, великого герцога
и т.д.) обычно признается наследственным. В большинстве стран мира, где еще существует монархия, признание монарха в качестве главы государства сегодня скорее дань исторической традиции, реальные же органы власти формируются в соответствии с конституционными нормами.
Республика — форма правления, при которой все высшие органы государственной власти либо избираются, либо формируются общегосударственными представительными учреждениями. Различают два основных вида республики — парламентскую и президентскую. Это разделение в значительной степени влияет и на методы формирования органов власти.
В президентской республике во главе государства стоит президент, избираемый всеобщим или косвенным голосованием. Президент сочетает полномочия главы государства и главы правительства. Он назначает правительство, которое не несет прямой политической ответственности перед парламентом, а президент не имеет права роспуска парламента. Классической президентской республикой являются США, где и была впервые установлена подобная форма правления.
В условиях парламентской республики в большинстве случаев глава государства (президент) избирается парламентом, парламент же формирует и правительство.
В большинстве случаев (кроме политических революций, восстаний, переворотов и т.п.) основным методом формирования органов власти выступают выборы. В демократическом государстве выборы являются важнейшим основополагающим политическим институтом.
Как институт они включают в себя совокупность правовых норм, регламентирующих весь избирательный процесс. Последнее обычно закреплено в соответствующих разделах конституции в общем виде и детализируется в специальных избирательных законах. Признанным является тот факт, что универсальные принципы свободных демократических выборов заключаются в формуле: всеобщее равное и прямое избирательное право при тайном голосовании.
Выборы — сам избирательный процесс — могут быть прямыми или косвенными, т.е. многоступенчатыми, когда депутаты или должностные лица выбираются нижестоящими выборными органами или специально избираемыми коллегиями выборщиков (например, выборы президента США). Избирательный процесс следует рассматривать в двух смыслах: во-первых, как порядок формирования выборных органов государственной власти и местного самоуправления и, во-вторых, как систему распределения мест в выборных органах после установления результатов голосования.
В политической практике сформировались три основные избирательные системы: мажоритарная, пропорциональная и смешанная. При мажоритарной системе избранным считается тот кандидат, который набрал установленное законом большинство голосов. При пропорциональной системе избиратель голосует не за конкретных кандидатов во власть, а за список партий, для определения же победителей устанавливается процентный минимум голосов, необходимых для получения мандата.
В России согласно Конституции РФ с 1993 года используется смешанная избирательная система. Так, при формировании нижней палаты Федерального Собрания — Государственной Думы — 225 депутатских мандатов получают кандидаты, одержавшие победу в мажоритарных округах, и еще 225 получают кандидаты, включенные в партийные списки в соответствие с пропорциональной системой представительства. Начиная со второй половины 2005 года, наметился переход к пропорциональной системе.
К положительным сторонам пропорциональной системы выборов, прежде всего, относят повышение ответственности избранных органов власти по партийным спискам как перед избирателями, так и перед партией. Предполагается и усиление контроля за властью со стороны победивших партий. Но есть и недостатки. Так, в условиях, когда закон не гарантирует демократического внутреннего устройства политических партий, пропорциональная избирательная система может работать в интересах узкой партийной верхушки и привести к отчуждению от политики рядовых членов партии и партийного электората. Непосредственная связь между кандидатами во властные органы и избирателями весьма ограничена и слабая, так как агитация и голосования осуществляются не за конкретных лиц, а за партийный список.
Наряду с выборами органов власти существует и метод их назначения.
План семинарского занятия
1. Современные концепции сущности политической власти.
2. Политическая власть как регулятивный механизм социального развития.
3. Основные методы и средства осуществления политической власти.
4. Методы формирования государственной власти в современной России.
Источник
Формирование органов государственной власти субъектов РФ: поиск оптимального варианта
Безруков А.В., доцент Сибирского юридического института МВД России, кандидат юридических наук.
Демократичность и эффективность функционирования государственного механизма в государстве в целом во многом обусловлены оптимизацией способа формирования региональных органов законодательной и исполнительной власти. Избрание региональных органов власти населением соответствующего субъекта РФ свидетельствует о подлинно демократичном и правовом характере федеративных отношений.
Однако если формирование региональных законодательных органов власти путем выборов сохраняется, то в отношении исполнительных органов власти произошла отмена выборов глав субъектов РФ, что противоречит принципам разделения властей и самостоятельности формирования региональных органов власти (ст. 10, 11, 77 Конституции РФ).
Глава субъекта РФ до декабря 2004 г. избирался гражданами России, проживающими на территории соответствующего субъекта РФ, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании по мажоритарной избирательной системе . Глава региона избирался на срок не более пяти лет и не мог избираться на указанную должность более двух сроков подряд (хотя для некоторых субъектов РФ было сделано исключение) . Потому в литературе справедливо предлагалось устранить чрезмерные различия в порядке избрания губернаторов и ограничить право на переизбрание не более чем на два срока подряд . Что касается срока полномочий главы региона, то большинство субъектов РФ устанавливали его в четыре года, хотя некоторые (Красноярский, Краснодарский края) воспользовались максимальной возможностью, установив пятилетний срок полномочий губернаторов.
Причем установление цензов языковых, оседлости неправомерно, на что неоднократно обращал внимание Конституционный Суд РФ. См.: Постановления КС РФ от 10 декабря 1997 г., 27 апреля 1998 г. // ВКС. 1998. N 1; ВКС. 1998. N 4.
Для субъектов Российской Федерации, законодательство которых на этот момент не содержало ограничения числа сроков избрания одного и того же лица на должность главы субъекта РФ, первым сроком из числа двух возможных для любого лица является срок, на который оно было избрано после 19 октября 1999 г.; субъекты РФ, которые в порядке опережающего правового регулирования предусмотрели в своих конституциях и уставах не противоречащее названному общему принципу ограничение, вправе самостоятельно были решить, как следует исчислять указанные сроки — продолжается ли исчисление, ранее установленное субъектом РФ, либо оно начинается после вступления в силу Федерального закона от 6 октября 1999 г. См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 9 июля 2002 г. // Российская газета. 2002. 16 июля.
См., например: Гаркуша П.И. Конституционно-правовой статус главы администрации (губернатора) края, области в РФ: Автореф. канд. дис. . Ростов-на-Дону, 2004. С. 11.
Согласно новому подходу принцип прямых выборов глав субъектов РФ отменен в угоду централизации властных полномочий при формальном участии законодательного органа региона. Не менее чем две кандидатуры представляются полномочным представителем Президента РФ в соответствующем федеральном округе руководителю Администрации Президента, рассматривающему и представляющему данные кандидатуры главе государства, который и вносит одну из них для «наделения полномочиями» в законодательный орган субъекта РФ .
Указ Президента РФ от 27 декабря 2004 г. N 1603 «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 2). Ст. 5427.
На наш взгляд, если и концентрировать полномочия по формированию органов исполнительной власти у Президента, следовало бы предусмотреть элементарные гарантии участия субъекта РФ (всего состава регионального парламента или его палат) в выдвижении кандидатур на пост главы субъекта РФ. Во-первых, это позволило бы учесть региональные интересы и выразить, пусть и опосредованно — через депутатов, предпочтения избирателей, что в большей мере отвечало бы конституционному принципу народовластия (ст. 3 Конституции). Во-вторых, такой шаг снизит вероятность возникновения при определении кандидатур конфликтов между Президентом РФ и региональными законодателями, а также существенно ускорит процедуры принятия кадровых решений. В-третьих, изначальное определение кандидатуры главы региона его парламентом позитивно отразится и на последующих взаимоотношениях губернатора с законодателями, от эффективности совместной и согласованной работы которых зависит благополучие населения и в целом развитие субъекта РФ .
Подробнее см.: Безруков А.В., Кондрашев А.А. Законодательное регулирование конституционно-правовой ответственности региональных и местных органов власти // Правоведение. 2006. N 1.
В современных федерациях мира трудно обнаружить такой порядок наделения полномочиями главы субъекта федерации. Есть похожие способы, как, например, в землях ФРГ, где кандидатуры представляются не главой государства, а победившей на выборах партией. Назначение главы региона осуществляется главой государства в Индии и Пакистане, но в несколько ином порядке. Классическим примером, естественно, остаются те федерации, где глава субъекта федерации избирается населением региона (Аргентина, Бразилия, Мексика, США и др.).
Поэтому сомнительна не только целесообразность, но и конституционность такого порядка. Важно обратить внимание на непоследовательность Конституционного Суда России в данном вопросе. Первоначально в январе 1996 г. КС в решении по «алтайскому» делу подчеркнул, что законодательное собрание региона не может быть превращено в избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей, и потому такой порядок избрания главы субъекта РФ не может считаться легитимным . Однако позднее в Постановлении от 21 декабря 2005 г. Суд признал установленный порядок наделения гражданина России полномочиями главы субъекта РФ не противоречащим Конституции, констатировав, что представление главой государства кандидатуры губернатора региональному парламенту не нарушает принцип разделения властей и обеспечивает его сбалансированность как по горизонтали, так и по вертикали . Причем в данном решении КС, во-первых, посчитал, что не изменил свою правовую позицию, а скорректировал ее с учетом времени и новой модели избрания главы субъекта РФ; во-вторых, ушел от рассмотрения вопросов конституционности мер ответственности региональных органов, мотивируя это недопустимостью обращения. Вряд ли можно согласиться с позицией Суда, поскольку такое «избрание» не вписывается в федеративную структуру государства и подрывает основы конституционного строя России.
СЗ РФ. 1996. N 4. Ст. 409.
Бондарь Н.С. О назначении губернаторов без политики; Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. // Российская газета. 2005. 29 дек.
Между тем законодатель предпринял определенные шаги в нейтрализации негативной реакции на такой подход. Законом расширен круг участников инициирования представления кандидатуры главы субъекта РФ. А именно — политическим партиям, победившим на региональных выборах, предоставлено право инициировать рассмотрение региональным парламентом вопроса о поддержке кандидатуры губернатора для альтернативного представления Президенту Российской Федерации. Предложение политической партии о кандидатуре главы субъекта РФ, поддержанное большинством голосов от числа избранных депутатов, оформляется соответствующим решением регионального парламента и направляется в установленном порядке Президенту Российской Федерации.
Если в соответствии с Федеральным законом «О политических партиях» право инициировать рассмотрение указанного предложения принадлежит более чем одной политической партии, самостоятельно участвовавшей в соответствующих выборах, региональным парламентом рассматривается предложение каждой политической партии. В таком случае Президенту РФ направляется предложение политической партии о кандидатуре главы субъекта Российской Федерации, поддержанное наибольшим числом голосов депутатов, которое должно быть не менее чем большинство голосов от числа избранных депутатов регионального парламента (в двухпалатном парламенте — если оно поддержано большинством голосов от числа избранных депутатов каждой из палат) . Впоследствии в Положение о порядке рассмотрения кандидатур на должность главы субъекта РФ были внесены аналогичные изменения .
См.: Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ «О политических партиях» // Собрание законодательства РФ. 2001. N 29. Ст. 2950.
Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. N 202-ФЗ «О внесении изменений в статью 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «О политических партиях» // Собрание законодательства РФ. 2006. N 1. Ст. 13.
Указ Президента Российской Федерации от 11 февраля 2006 г. N 117 «О внесении изменений в Положение о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 27 декабря 2004 года N 1603» // Собрание законодательства РФ. 2006. N 8. Ст. 894.
Что касается порядка выборов депутатов региональных парламентов, то он регламентирован законодательными актами как федерального, так и регионального уровня. На федеральном уровне это прежде всего Конституция РФ, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. об основных гарантиях избирательных прав граждан и Федеральный закон от 6 октября 1999 г. об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов субъектов РФ. В числе актов регионов явились их учредительные акты и региональные законы. Вместе с тем следует отметить тенденцию смещения пропорции детального регламентирования порядка избрания депутатов регионального парламента с регионального на федеральный уровень, что явилось следствием проводимой централизации избирательных отношений, что в целом унифицирует, а также организационно позитивно повлияет на эффективность проведения региональных выборов .
См.: Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Законодательные органы субъектов РФ. М., 2001; Окулич И.П., Павлов П.В. Проблемы эффективности деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Челябинск, 2004. С. 23 — 28.
Важнейшим аспектом правовой оценки порядка формирования депутатского корпуса является аргументированное предпочтение того или иного вида избирательных систем. Большинство субъектов РФ на региональных парламентских выборах прежде использовали мажоритарную избирательную систему, и только некоторые (Красноярский край, Свердловская область) использовали смешанную мажоритарно-пропорциональную систему. Причем до 1993 г. субъекты РФ самостоятельно определяли избирательные системы, которые использовались при проведении региональных выборов.
Однако федеральный законодатель в интересах становления многопартийной системы закрепил обязательное введение пропорциональной системы на выборах региональных парламентариев. В Федеральном законе от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав. «, а затем и в ст. 4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах. » установлено, что не менее половины депутатов регионального парламента должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями . Такой подход, как отмечалось, в определенной мере ограничивает самостоятельность субъектов РФ в формировании региональных органов государственной власти, что противоречит ст. 10, 11, 77 Конституции РФ.
В литературе обсуждается спорность такого подхода. См., например: Белов С. Избирательные системы субъектов РФ в действующем федеральном законодательстве // КПВО. 2004. N 2. С. 205 — 215.
Определяя оптимальный вариант, заметим, что каждая избирательная система имеет свои достоинства и недостатки. Среди достоинств пропорциональной системы нельзя не признать ее более демократичный характер и возможность эффективного представления политических групповых интересов в парламенте. При своем предпочтении избиратель будет руководствоваться программными установками политической партии, а не только личностными характеристиками кандидатов. Однако очевидными ее недостатками являются возможность прохождения в региональный парламент не всегда известных, компетентных и не всегда желаемых для избирателя кандидатов, излишняя политизированность депутатского корпуса, а также относительно высокое количество недействительных бюллетеней .
См.: Постников Е.Е. Избирательное право России. М., 1996. С. 85 — 87; Окулич И.П. Проблемы правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Челябинск, 2003. С. 55 — 65.
Между тем мажоритарная система, как представляется, имеет целый ряд объективных преимуществ, среди них — ее результативность (всегда есть победитель) и предметность (конкретность предпочтения избирателя), ее прозрачность и упрощенность подведения итогов голосования, ее связанность с избирателями. Потому не случайно большинство субъектов РФ после появления у них возможности выбора вида избирательной системы предпочли именно мажоритарную систему. Однако отсутствие юридических средств воздействия избирателей на депутата во многом заставляет надеяться на его добросовестность, и здесь партийная дисциплина депутатов, избранных по пропорциональной системе, выглядит привлекательнее.
Поэтому представляется целесообразным законодательно закрепить возможность самостоятельного выбора избирательной системы субъектами РФ, имеющими однопалатный парламент, а субъектам, имеющим двухпалатный парламент, сохранить требование Федерального закона относительно формирования не менее половины одной палаты парламента по пропорциональной системе, предоставив право формирования одной из палат парламента полностью по пропорциональной системе.
В любом случае в условиях сложившейся обстановки необходимо: во-первых, изменять порядок выборов глав субъектов РФ, как минимум — расширив права региональных парламентов, а не политических партий в определении кандидатуры главы региона, и как максимум — вернуться к прямым выборам глав субъектов РФ. Во-вторых, субъектам РФ следует вернуть право самостоятельного определения способа избрания депутатов регионального парламента, возможно, установив ограничение лишь для двухпалатных региональных парламентов, которое минимизирует ограничение их конституционной самостоятельности. Обозначенные идеи во многом требуют в дальнейшем проработки, направленной на прозрачность и сбалансированность процедуры организации избирательного процесса в субъектах России.
Источник
