Программное бюджетирование это способ
Программно-целевой принцип работы бюджетного процесса и переход к формированию бюджетов в разрезе государственных (муниципальных) программ считаются одним из главных способов повышения эффективности бюджетных расходов. На сегодняшний день практически все развитые, а также некоторые переходные и развивающиеся страны уже используют или на пути внедрения такой системы. Результаты довольно неоднозначны в связи с влиянием таких факторов, как разная экономическая конъюнктура, политическая система, система управления государственными финансами и т.д. Несмотря на это, программный бюджет считается приоритетным направлением модернизации общественных финансов во многих странах и опыт таких стран, как Франция, Великобритания, США, Германия, Новая Зеландия и др. подтверждает успешность и необходимость проведения программных реформ для достижения повышения эффективности государственных расходов.
Целью исследования является выявление преимуществ программного бюджетирования.
Информационную и статистическую основу исследования составили научные публикации по вопросам экономики и финансов общественного сектора, а также статистические данные, материалы, используемые органами финансового контроля, электронные ресурсы сети Интернет.
Результаты исследования и их обсуждение
Экономисты в своих работах решают проблему недостаточности ресурсов путем необходимости их эффективного использования и распределения для максимального удовлетворения потребностей общества. Поэтому во всех странах важно контролировать и оценивать эффективность расходования бюджетных средств. Для этого выделяют приоритетные программы, которые следует реализовать в первую очередь, проводить постоянную оценку уже использованных средств и в случае их неэффективного использования перераспределять[5].
Из опыта развитых стран следует, что концепцию программного бюджетирования используют для достижения следующих целей: облегчение расчетов общей стоимости программной деятельности; повышение эффективности фискального контроля; улучшение результативности государственного аппарата путем перераспределения полномочий в рамках осуществления конкретных программ и достижение согласованности между бюджетами всех уровней бюджетной системы; использование рациональных подходов к распределению ресурсов и оптимизация структуры бюджетных расходов; повышение качества предоставления государственных услуг и оценка рентабельности их оказания; повышение прозрачности бюджетного процесса.
Внедрение программного бюджета впервые было предпринято в США в 1950-х гг. на основе реформ бюджетного процесса под названием «планирование-программирование-бюджетирование» (planning-programming- budgeting) или «бюджетирование на базе осуществляемых программ» (program budgeting). Интерес к использованию данного подхода планирования и разработки бюджетов разных уровней возрос в 1965 г. после публикации Руководства ООН рекомендаций по программному бюджетированию и бюджетированию, ориентированному на результат (далее – БОР).
БОР предполагает распределение бюджетных средств между администраторами и реализуемыми ими бюджетными программами с учетом достижения конечных результатов согласно поставленным средне- и долгосрочным целям выбранной социально-экономической политики государства. Период активного использования и развития «бюджетирования, ориентированного на результат» (performance-based budgeting) начался в США в 1990-х гг., когда внимание стали больше уделять именно результатам программ и критериям оценки достигнутых результатов.
Следует отметить, что понятие программного бюджета рассматривают с разных точек зрения: финансовые органы государственной власти и экономисты рассматривают данный инструмент в качестве механизма, который позволяет упростить и оптимизировать решения о распределении бюджетных ресурсов, а представители администрации и исследователи вопроса эффективности государственного управления смотрят на программное бюджетирование как на механизм повышения эффективности общественного сектора. В целом, «программное бюджетирование – это методология планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающая взаимосвязь процесса распределения государственных расходов с результатами от реализации программ, разрабатываемых на основе стратегических целей с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых и конечных результатов использования бюджетных средств» [8]. «Бюджетная программа – это систематизированный перечень мероприятий, направленных на достижение единственной цели и заданий, выполнение которых предлагает и осуществляет распорядитель бюджетных средств соответственно возложенным на него функциям» [1].
В отличие от системы построения бюджета по статьям программное бюджетирование имеет следующие преимущества:
– его положения тесно связаны с политически заданными и стратегически важными целями социально-экономического развития страны;
– краткосрочное планирование целостно зависит от долгосрочного бюджетного планирования и прогнозирования. Программный бюджет нацелен на длительный период и в отличие от исполнительного бюджета базируется на оценке того, каких результатов нужно ожидать в будущем, а не на опыте прошлых лет. Исходя из этого программный бюджет лучше приспособлен для формирования долгосрочной государственной экономической политики;
– прочная взаимосвязь между стратегическими планами государства и бюджетом;
– повышение ответственности министерств и ведомств за целевое и эффективное использование выделенных ресурсов;
– возможность перераспределения ресурсов в пользу более результативных и (или) приоритетных направлений;
– возможность оценки эффективности бюджетного процесса на основе конкретных показателей и критериев;
– повышение прозрачности и доступности бюджетной информации для общественного контроля;
– упрощение структуры бюджета.
Переход на программное бюджетирование является сложным процессом, требующим перестройки системы государственного управления. На основе анализа различных моделей программного бюджетирования, функционирующих в разных странах, профессор М.П. Афанасьев в работе «Программный бюджет» делает следующие выводы:
– «универсального метода перехода к программному бюджетированию не существует. Ключевым элементом является обязательная ориентированность расходов бюджета на конкретные цели и ответственность организационного подразделения и менеджера за достижение результатов и распределение всех ресурсов в рамках программы;
– поскольку важную роль в составлении программного бюджета играет ответственность руководства, следует обычно назначать конкретного менеджера ответственным за каждую подпрограмму и за ассигнования для этой подпрограммы. Этот менеджер должен располагать достаточными полномочиями для того, чтобы эффективно исполнять свои обязанности;
– менеджер подпрограммы должен нести первичную ответственность за описание действий, которые они осуществляют, и за рекомендацию соответствующих показателей для отслеживания хода работ;
– для каждой организационной единицы или мероприятия внутри подпрограммы должен быть установлен минимум один показатель, определяющий цель, которую хотят достичь руководитель и персонал подразделения;
– каждый год менеджеры высшего и среднего звена в рамках подготовки бюджетов на будущие периоды должны проводить обсуждение хода работ и достижения целевых показателей, причин успеха или недостижения целей…» [8].
Данные выводы можно учесть в процессе перехода к программному бюджетированию в России. Например, в Великобритании в рамках первого этапа перехода к программному бюджету, который проводился с начала 1980-х гг. и до 1997 г., была разработана процедура проверки эффективности деятельности государственных ведомств. Периодическая публикация отчетов об экономической и социальной эффективности производимых общественных благ позволила значительно сократить государственный сектор, в частности путем приватизации. В течение этого же периода значительную роль приобрело делегирование бюджетных полномочий и распределение средств под ответственность конкретного ведомства и конкретного управляющего, что упростило контроль за расходованием бюджетных средств и за достигнутыми результатами деятельности ведомства. В основе соглашения между ведомством и главным регулирующим органом лежит выделение средств на три года, результаты и цели, которые должно достигнуть это ведомство, и критерии оценки результатов. Главным результатом двухэтапного реформирования бюджетной системы в Великобритании наряду с использованием контрактных отношений стало внедрение коммерческих методов управления ресурсами в государственном секторе.
В Германии существует практика заключения контрактов с руководителями различных подразделений о достижении конкретных результатов, а если средства остаются после достижения результатов, то их можно перераспределить в другие сферы. Это говорит о более гибкой системе распределения ресурсов. Кроме того, интерес предоставляет тот факт, что управление бюджетными средствами передано властям местного уровня, а не земельного.
Положительный опыт Великобритании, Канады и США повлиял на подготовку и внедрение в 2001 г. Органического закона о законах о финансах (Loi Organique relative aux Lois des Finances, LOLF) во Франции. Согласно новому закону бюджет составляется не по видам расходов, а по миссиям. Миссии представляют собой направления государственной политики, такие как безопасность, культура, образование, здравоохранение и правосудие. Такое разделение на миссии позволяет гражданам оценить эффективность расходования бюджетных средств на основные социальные потребности.
В основе миссий лежат программы. Чтобы лучше проследить использование государственных средств, согласно закону, нужно предоставить двойное представление расходования этих средств по назначениям по каждой программе. Имеется в виду и по нацеленным к исполнению действиям, и по видам расходов, таких как расходы на оплату персонала, на инвестиции или на трансферты. В рамки Органического закона включен и закон о программировании государственных финансов, который охватывает все уровни управления. Такое долгосрочное программирование бюджета предусматривает распределение расходов государства на три года вперед и устанавливает предел общих расходов и пределы расходов по миссиям. Таким образом, стратегия французского правительства в области общественных финансов основывается на снижении расходов. Ограничение годового роста государственных расходов установлено на уровне 0,8 %.
В России переход на программное бюджетирование основан на внедрении федеральных, региональных и ведомственных целевых программ (ФЦП). ФЦП представляют собой «увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных и социально-экономических и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития РФ» [8]. Опыт внедрения ФЦП в России в начале осуществления реформ в бюджетном процессе был недостаточно эффективен, так как целевые программы стали тогда просто инструментом дополнительного финансирования, а не средством направления бюджетных ресурсов в приоритетные отрасли. Причинами такого недостатка ФЦП на тот момент считаются недоработки государственными заказчиками этапов осуществления целевой программы, т.е. этапы формирования, реализации и выработки механизмов контроля. Сам инструмент ФЦП считается прозрачным и отработанным инструментом реализации государственной политики в рамках программного бюджетирования.
На сегодняшний день реформирование бюджетной системы в нашей стране находится в активной фазе и некоторые регионы уже практически полностью перешли на программный бюджет и основная часть их расходов сформирована по программно-целевому методу. Это республики Карелия и Чувашия, Брянская, Кировская, Омская, Пензенская и Тверская области. В указанных регионах удельный вес расходов бюджета, формируемых в рамках существующих программ, уже в 2012 году превысил 90 %.
Переход организации бюджетной системы России на принципы БОР и программного бюджетирования требует от государственных контрольных органов создания сильных механизмов финансового контроля, которые могут определить степень достижения социально-экономических стратегических целей в виде конкретных результатов и таким образом оценить эффективность использования бюджетных ресурсов всеми участниками бюджетного процесса. Государственный финансовый контроль (ГФК) считается непременным условием достижения высокой эффективности финансовой системы общественного сектора и, как результат, экономики в целом. Международный опыт доказывает, что ни одна страна не может нормально развивать экономику без эффективного контроля со стороны государства. Профессор М.И. Байтин считает, что контрольно-надзорная деятельность является одной из главных функций государства и осуществляться она должна с помощью всех методов государственного надзора и контроля за законностью [2].
По результатам проведенных в 2009–2011 гг. контрольных проверок в финансово-бюджетной сфере, стало известно, что в 2011 г. около 20 % средств федерального бюджета, попавших под проверку, были израсходованы с нарушениями, в 2010 г. – 14,4 %, а в 2009 г. – 63,3 % [9]. Причиной нарушений законодательства РФ в бюджетной сфере являются низкий уровень исполнения должностными лицами законодательства и несовершенство внутреннего контроля в системе федеральных органов исполнительной власти. Структура нарушений законодательства РФ в финансово-бюджетной сфере за 2009–2011 гг. характеризуется следующими нарушениями: неэффективное использование материальных ресурсов и денежных средств; нехватка налоговых и неналоговых платежей в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды; расхождение фактического наличия денежных средств и других ресурсов с данными бухгалтерского учета и др. Эти данные говорят о существовании такого серьезного нарушения бюджетного процесса, как нецелевое использование бюджетных средств. При обнаружении фактов нецелевого использования бюджетных средств к нарушителям применяются меры административной и уголовной ответственности.
До начала проведения реформ на практике осуществление ГФК ограничивалось проверкой государственных учреждений на соблюдение действующего законодательства РФ при проведении хозяйственных и финансовых операций согласно утвержденным сметам. После начала реформ в рамках программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. прописано, что ГФК должно в большей степени осуществляться на предмет оценки эффективности и обоснованности государственных расходов.
Данный подход усложняется тем, что не разработаны количественно-измеримые критерии оценки социального результата в интересах общества или ограниченных групп людей, входящих в группы риска в составе населения, поскольку измерить их эффективность количественными экономическими показателями, как затраты и прибыль, невозможно и нереально. Социальные результаты зачастую количественно трудно измерить, например, эффективность бюджетных расходов на образование, т.е. вложение бюджетных средств в человека, нужно для сохранения и благополучия нации, обеспечения жизнеспособности страны в будущем. Однако социальные результаты, на наш взгляд, являются определяющими, так как позволяют установить степень достижения экономическими результатами социальное качество предоставленных общественных благ. Единые стандарты, регулирующие контрольную деятельность государства, в должной мере пока не разработаны и не приняты.
Таким образом, основными тенденциями развития бюджетного законодательства в РФ сейчас являются финансирование не расходов, а выполняемых органами власти функций, рост самостоятельности и полномочий распорядителей и получателей бюджетных средств, смещение акцентов с контроля за исполнением сметы на контроль за достижением заявленных результатов.
Рецензенты:
Дигилина О.Б., д.э.н., профессор, заведующая кафедрой экономки Владимирского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, г. Владимир;
Хартанович К.В., д.э.н., профессор кафедры экономики Владимирского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, г. Владимир.
Источник
