Отказ от заключения договора по результатам закупки
Сургутскова Ирина Александровна, ведущий юрисконсульт Экспертно-консультационного центра Института госзакупок.
Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее — Закон N 223-ФЗ), устанавливая лишь общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, дает таким лицам практически ничем не ограниченные возможности по определению правил проведения закупки, в том числе правил заключения договора.
Между тем при установлении указанных правил заказчики должны учитывать требования Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), Закона N 223-ФЗ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации (ч. 1 ст. 2 Закона N 223-ФЗ).
Порядок проведения закупки, в том числе заключения договора, должен содержаться в положении о закупке (ч. 2 ст. 2 Закона N 223-ФЗ).
При разработке/доработке положения о закупке у заказчика может возникнуть вопрос: обязательно ли проведение закупки должно завершиться заключением договора?
Существуют различные точки зрения по этому вопросу.
С одной стороны, Закон N 223-ФЗ не устанавливает обязанности заказчика заключить договор по результатам закупки. Да и в других нормативных правовых актах не содержится такой обязанности (по крайней мере по неторговым процедурам закупки) . Следовательно, можно сделать вывод, что по общему правилу заказчик не обязан заключать договор даже при наличии претендента на его заключение.
Вопрос об обязательности заключения договора по результатам торгов будет рассмотрен ниже.
В юридической литературе имеются и иные подходы к данному вопросу.
Так, по мнению авторов Научно-практического комментария к Закону N 223-ФЗ (под ред. В.Ю. Панченко), «новеллой в правовом регулировании закупок является установление Законом юридической обязанности заказчика заключить договор по результатам осуществления любого способа закупки.
Технико-юридическое выражение этой обязанности в Законе вряд ли можно назвать удачным, но она следует из системного толкования ряда его положений:
- ч. 2 ст. 3, предусматривающей обязанность определять в положении о закупке «порядок заключения и исполнения договоров»;
- ч. 5 ст. 4, рассматривающей проект договора как неотъемлемую часть извещения и документации о закупке и предписывающей информировать об измененных условиях договора;
- п. 3 ч. 9 и п. 5 ч. 10 ст. 4, устанавливающих требования к извещению и документации о закупке в части указания на предмет и цену договора;
- ч. 6 ст. 5, определяющей правовые последствия уклонения участника от заключения договора.
Использование такого приема толкования, как рассуждение «от противного», приводит к выводу о том, что, если допустить отсутствие обязанности заключить договор по результатам реализации способа закупки, пропадает сам предмет регулирования настоящего Закона (если заказчики будут вольны в любое время дать «обратный ход» закупке, тем самым не будут достигнуты цели и реализованы принципы правового регулирования, закрепленные в комментируемом Законе)».
С точки зрения автора настоящей статьи, рассмотренный выше подход не может быть признан обоснованным. Перечисленные выше положения Закона N 223-ФЗ всего лишь предусматривают необходимость определить правила заключения договора, но не указывают на обязательность его заключения. При этом право заказчика не заключать договор по результатам закупки ни в коем случае не нивелирует установленные в ч. 1 ст. 3 Закона N 223-ФЗ принципы закупки.
Принцип информационной открытости закупки не будет нарушен, ведь заказчик заранее проинформирует участника закупки об условиях заключения договора и о возможных случаях отказа от его заключения.
Принцип равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки также будет соблюден, если участникам закупки будут созданы равные условия участия в закупке.
Что касается принципа целевого и экономически эффективного расходования денежных средств на приобретение товаров, работ и реализации мер, направленных на сокращение издержек заказчика, нарушение такого принципа будет довольно проблематично соотнести с незаключением договора по результатам закупки. Допустим, заказчик посчитал, что в конкретных обстоятельствах ему более выгодно не заключать договор. Навряд ли контрольный орган сможет доказать неэффективность данной закупки. Тем более в отсутствие критериев определения эффективности/неэффективности.
Принцип же отсутствия ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки вообще не подлежит обсуждению в контексте рассматриваемого вопроса, так как не имеет никакого отношения к правомерности/неправомерности отказа от заключения договора.
Более того, нарушение принципов закона без нарушения конкретной нормы материального права не может послужить основанием для признания в действиях заказчика каких-либо нарушений законодательства.
Как было упомянуто выше, действующим законодательством не установлена обязанность заказчика заключить договор по результатам закупки. Исключение составляет случай проведения торгов (конкурса или аукциона).
Согласно п. 1 ст. 447 ГК РФ договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов. Договор заключается с лицом, выигравшим торги.
В силу указанной нормы права заказчик должен заключить договор с победителем торгов.
При этом следует обратить внимание на следующее.
Во-первых, аукцион и конкурс, в которых участвовал только один участник, признаются несостоявшимися (п. 5 ст. 447 ГК РФ).
В ст. 447 — 449 ГК РФ закреплен порядок, в соответствии с которым договор должен быть заключен с лицом, выигравшим торги. Заключение такого договора является обязанностью организатора торгов — заказчика.
Если торги признаны заказчиком несостоявшимися, так как к их участию был допущен только один участник, который не является лицом, выигравшим торги, и победителем торгов, и если положением о закупке и документацией о закупке не предусмотрены последствия признания торгов несостоявшимися в виде обязанности заказчика заключить договор с единственным участником торгов, заказчик вправе отказаться от заключения договора.
Во-вторых, нужно учитывать практику контрольных, а в некоторых случаях и судебных органов при рассмотрении вопроса о правомерности незаключения договора по результатам неторговых процедур. Так, зачастую данные органы, приравнивая к торгам запросы котировок, запросы предложений и иные закупки, не относящиеся с точки зрения ГК РФ к торгам, понуждают заказчика к заключению договора по результатам таких закупок.
В заключение хотелось бы остановиться на вопросе о правомерности установления заказчиком оснований для отказа от заключения договора.
Несмотря на то что по результатам торгов заказчик в силу норм ГК РФ обязан заключить договор, представляется вполне логичным и обоснованным указание в положении о закупке возможных случаев отказа от заключения договора.
Такой позиции придерживается и Федеральная антимонопольная служба.
Так, в письме ФАС России от 24.12.2012 N ИА/44025/12 указано: «Частью 2 статьи 5 Закона о закупках предусмотрены последствия уклонения победителя закупки от заключения договора, а именно включение сведений об участнике закупки, уклонившемся от заключения договора, о поставщике (исполнителе, подрядчике), с которым договор расторгнут в связи с существенным нарушением им договора, в реестр недобросовестных поставщиков.
Вместе с тем в положении о закупке могут содержаться положения о возможности и правомерности включения в положение, извещение, документацию о закупке тех или иных условий, при которых заказчик имеет право, а в некоторых случаях и обязан отказаться от заключения договора. В данном случае уместно провести аналогию с Законом о размещении заказов (часть 3 статьи 9 Закона о размещении заказов), согласно которому заказчик обязан отказаться от заключения договора, например, в случае установления недостоверности сведений, содержащихся в документах, представленных участником закупки, установления факта проведения ликвидации участника и т.д.».
Если же такие основания в положении о закупке не перечислены, заказчик обязан будет заключить договор, даже если после определения победителя обнаружатся факты, нежелательные для заключения договора.
Помимо этого, возможно возникновение случаев, препятствующих заключению договора: неодобрение компетентным органом (со стороны заказчика) крупной сделки или сделки, в совершении которой имеется заинтересованность, для тех видов заказчиков, для которых в действующем законодательстве выделяются указанные выше особые категории сделок.
Представляется, что если заказчик проводит конкурентные процедуры закупок, то ему следует получить одобрение крупной сделки еще до проведения процедуры закупки. Однако в некоторых случаях это невозможно. Так, невозможно одобрение на будущее крупных сделок акционерного общества и общества с ограниченной ответственностью, так как в решении об одобрении такой сделки должны быть указаны лицо (лица), являющееся ее стороной (сторонами), выгодоприобретателем (выгодоприобретателями), цена, предмет сделки и иные ее существенные условия. Поэтому одобрение таких сделок на будущее невозможно. Что касается одобрения крупной сделки общества с ограниченной ответственностью, заключаемой по результатам торгов (конкурса или аукциона), в решении об одобрении такой сделки могут не указываться лица, являющиеся сторонами, выгодоприобретателями в сделке. Исходя из данного исключения, можно сделать вывод о том, что такие сделки возможно одобрить до проведения процедуры торгов. Однако открытым остается вопрос, как при этом указать в решении цену, предмет, иные существенные условия сделки. Представляется, что в решении должны быть указаны минимально приемлемые для общества существенные условия сделки, которые будут содержаться в извещении и документации о закупке. В отношении согласия на совершение крупных сделок унитарных предприятий, автономных и бюджетных учреждений не установлены требования к его содержанию. Поэтому никаких препятствий для согласования совершения таких сделок до проведения процедуры закупки не имеется, если только правовыми актами собственника этих предприятий, учреждений не установлен такой порядок согласования крупной сделки, который препятствует ее согласованию еще до объявления закупки.
Что должно произойти, если закупка проведена, победитель определен, а одобрение не получено? От заключения договора заказчику придется отказываться, в противном случае возникает риск признания сделки недействительной.
Что касается сделки с заинтересованностью, поскольку на момент проведения закупки неизвестно, кто станет ее победителем, постольку неизвестно, является ли эта сделка сделкой с заинтересованностью. Соответственно, после того, как определен победитель закупки, заказчику следует самостоятельно определить, является ли будущий договор сделкой с заинтересованностью или нет, и в сроки, установленные для заключения договора, получить соответствующее согласие собственника. Только после этого можно заключить договор по результатам закупки.
В данном случае возникшая коллизия норм ГК РФ о том, что заказчик обязан заключить договор по итогам торгов, и соответствующих норм об одобрении сделки с заинтересованностью должна трактоваться в пользу специальной нормы, предписывающей обязательное получение одобрения сделки с заинтересованностью. Следовательно, в случае неодобрения сделки с заинтересованностью заказчик должен отказаться от заключения договора.
Соответствующие основания для отказа разумно прописать в положении о закупке.
В заключение хотелось бы отметить, что с целью повышения прозрачности и информационной открытости закупки заказчику следует четко и детально прописать в положении о закупке все условия ее проведения, включая случаи незаключения (отказа от заключения) договора по результатам закупки, даже если такие случаи установлены действующим законодательством. Тем самым заказчик минимизирует риски предъявления к нему претензий со стороны участников закупки, а также контрольных органов.
Источник
Отказ от заключения договора по инициативе заказчика
онлайн-обучение с выдачей документа об образовании
Ситуация, когда заказчик разыгрывает закупочную процедуру, но уже после вскрытия конвертов обнаруживает, что его потребность в закупке несколько изменилась, либо потребность эта в принципе пропала — не редкость. Однако, если заказчик отказывается от проведения закупочной процедуры, отказывается от заключения договора, он очень сильно рискует
В Законе № 223-ФЗ нет отдельных положений, касающихся одностороннего расторжения контракта . В данном случае единственным правовым регулирующим документом является ГК РФ. Но сама возможность расторжения является спорной, так как основная цель закупки — это все-таки заключение договора. Поэтому, в силу п. 5 ст. 448 ГК РФ, «в случае уклонения одной из них от заключения договора другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор, а также о возмещении убытков, причиненных уклонением от его заключения». То есть, действия заказчика могут быть обжалованы и практика Московского УФАС говорит о тех неприятных последствиях, которые могут наступить.
Комментирует Оксана Шипунова, эксперт по торгам, ведущая вебинара « Заключение и исполнение договора по 223-ФЗ»:
ОАО «Корпорация «Комета» по результатам проведения запроса предложений выбрала победителя закупки, но отказалось заключать с ним договор. Московский УФАС вынес решение, по которому заказчик признан нарушившим часть 1 статьи 3 Закона 223-ФЗ. Заказчику выдано предписание о завершении процедуры. Под завершением процедуры понимается заключение контракта с тем победителем, который отобран в рамках конкурентной борьбы. Позиция Московского УФАС подтверждается судебными решениями и Арбитражный суд г. Москвы признал мнение Московского УФАС абсолютно обоснованным. В данном случае ситуация закончилась тем, что заказчик был вынужден заключить договор с победителем закупки, но иногда последствия могут быть более печальными. Например, материалы в отношении данного заказчика могут быть переданы в правоохранительные органы для обнаружения сговоров и согласованных действий между участниками закупки, либо между самим заказчиком и участником закупочной процедуры.
Во избежание подобных ситуаций заказчик обязан грамотно и корректно написать процедуру отказа от проведения закупочной процедуры после вскрытия конвертов, дабы минимизировать риски привлечения к ответственности в части нарушения процедуры проведения закупки. Риски в части подозрений по коррупционным составляющим в любом случае останутся, но по крайней мере процедура у вас будет максимально чистая и прозрачная.
Комментирует Оксана Шипунова :
Интересен пример из практики, который удивляет позицией контролирующего органа. Один из заказчиков работает по гособоронзаказу. В период проведения закупки, до определения победителя, но уже после вскрытия и рассмотрения заявок, были внесены изменения в законодательство об оборонном заказе, связанные с введением отдельных счетов. Проект договора заказчика не содержал обязанности применять отдельный счёт. Заказчик принял решение отказаться от закупочной процедуры из-за необходимости привести в соответствие свою документацию и проект договора с новыми требованиями законодательства. Действия заказчика были обжалованы в центральный аппарат ФАС России.
Антимонопольный орган вынес решение о не обоснованных действиях заказчика, так как отказ от закупочной процедуры был произведён с нарушением положения о закупке, уже после вскрытия конвертов и рассмотрения заявок. Заказчика заставили вернуть закупочную процедуру на ту стадию, где было принято решение отказаться от заключения договора с победителем.
В данной ситуации заказчика спасла незначительная ошибка контролирующего органа, который в своём предписании не подробно и не полно описал действия, которые обязан совершить заказчик. Контролирующие органы не обязали заказчика дать право участникам представить новое обеспечение заявок. Пока рассматривалась жалоба, пока заказчик медленно, но верно, приступал к исполнению предписаний, которые он получил, обеспечение заявок истекло. Закупку реанимировали, но на момент подведения итогов не было ни одной заявки, в отношении которой было действующее обеспечение. Заказчик закрыл данную закупочную процедуру в связи с тем, что ни один из участников не соответствовал требованиям закупочной документации. Если бы антимонопольный орган прописал подробно все действия, который обязан совершить заказчик, получилась бы нелепая ситуация. С одной стороны, заказчик исполняет предписания антимонопольного органа, с другой стороны, договор, который был бы заключен по итогам данной закупки, нарушал требования Закона 275-ФЗ об оборонном заказе.
Основания и сроки отказа стоит четко зафиксировать в положении о закупке, а в извещении, документации каждый раз указывать на право отказаться от проведения закупки, либо заключения договора, после определения победителя закупочных процедур. В этом случае шансов у заказчика отстоять свою позицию при возникновении спорной ситуации гораздо больше.
А вот у госорганов в ситуации, если заказчик отказывается от заключения договора с победителем закупки, целых 4 позиции:
Источник
