Поощрение как метод регулирования в системе государственного управления: понятие, сущность и значение
Дата публикации: 02.09.2015 2015-09-02
Статья просмотрена: 4278 раз
Библиографическое описание:
Тюренкова, К. А. Поощрение как метод регулирования в системе государственного управления: понятие, сущность и значение / К. А. Тюренкова, К. А. Муравьева. — Текст : непосредственный // Молодой ученый. — 2015. — № 17 (97). — С. 379-381. — URL: https://moluch.ru/archive/97/21728/ (дата обращения: 19.11.2021).
Среди важнейших административно-правовых методов управления, используемых в институте государственной власти, выделяется один из основных методов правового регулирования — метод поощрения. Стимулирование человеческой деятельности присуще любому человеческому обществу, и является важным элементом социальной организации. Соответственно, очень важно не только правильно определить цели и сферы труда государственных служащих, подбор кадров и распределение полномочий, но и стимулирование службы методом поощрения. В настоящее время правовое стимулирование — один из факторов, влияющих на качество организации публичной власти. Более того, мы считаем, что поощрение государственных служащих является базовым элементом прохождения государственной службы и построения карьеры. Поощрение на государственной службе является важным инструментом удержания, заинтересованности наиболее профессиональных служащих.
Очевидно, что правовая природа стимулирования деятельности государственных служащих имеет теоретическое обоснование. Поэтому рассмотрение различных подходов и определению содержания административно-правового стимулирования государственных служащих начнем с теоретических конструкций, выработанных общей теорией права. Поощрение как метод правового регулирования — это способ воздействия, побеждающий субъектов к совершению определенных действий, полезных с точки зрения общества и государства, путем создания заинтересованности в получении дополнительных благ [6, C.97]. Воздействие с помощью поощрения направлено на возбуждение у субъекта интереса в совершении каких-либо конкретных поступков и получения материального и морального одобрения.
Таким образом, способ воздействия данного метода строится так, что лицо не обязывается, а побуждается к достижению полезного для общества и государства результата. Метод поощрения представляет собой публичное признание заслуг, награждение членов общества, проявивших примерное поведение при выполнении своего служебного долга.
Поощрение как комплексное явление состоит из двух составляющих: моральная составляющая (нематериальное воздействие); материальная составляющая (денежное или иное вещественное воздействие).
В п.1 ст.55 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» говорится, что государственным гражданским служащим за эффективную и безупречную гражданскую службу применяются различные виды поощрений и награждений [1]. Ранее действующий закон «Об основах государственной службы» [5] содержал похожее положение, согласно которому за успешное и добросовестное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей, продолжительную и безупречную службу, выполнение заданий особой важности и сложности к нему применяются различные поощрения. Подобная норма есть и в специальном законодательстве, регулирующем различные виды государственной службы. В частности, в п.1. ст. 28 Федерального закона РФ «О службе в таможенных органах РФ» [2] говорится, что за добросовестное исполнение должностных обязанностей к сотрудникам таможенных органов могут применяться поощрения.
Дисциплинарный устав таможенной службы РФ [4] в ст. 11 указывает, что поощрение является важным средством воспитания сотрудников и укрепления служебной дисциплины в таможенных органах.
Федеральный закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» [3] устанавливает, что за примерное исполнение работниками своих служебных обязанностей, продолжительную и безупречную службу в органах и учреждениях прокуратуры, выполнение заданий особой важности и сложности к служащим органов прокуратуры могут применяться поощрения. Поощрение — это положительная санкция, заслуженная мера одобрения, публичное признание заслуг, отличий и успехов в служебной деятельности, выступающее как способ социального контроля, правового регулирования трудовых отношений, средство воздействия на субъектов, их интересы, цели, призванное подкреплять позитивное и превосходящее обычные требования поведение.
Таким образом, поощрения государственных гражданских служащих представляют собой положительные санкции, применяемые к государственным гражданским служащим по определенным, установленными нормативными правовыми актами основаниям. Налагаемые на государственного гражданского служащего либо за безупречное исполнение должностных обязанностей, либо за достижение выдающихся результатов служебной деятельности, либо за выполнение особо важных и сложных заданий для государственного органа. Поощрения показывают позитивное отношение государственного органа к государственному служащему. Средство позитивного воздействия на государственного служащего с целью побудить его к достижению еще больших результатов в служебной деятельности. Один из инструментов удержания на государственной службе кадров. Поощрения предоставляют государственному служащему при соответствующем поведении и исполнении должностных обязанностей возможность получить те или иные блага (материальные или нематериальные), которые предполагает конкретная поощрительная санкция. В качестве инструмента позитивного стимулирования поощрения для реализации зачастую требуют значительных финансовых затрат. Нормы, регулирующие поощрения, предоставляют государственным служащим, замещающим различные должности государственной гражданской службы и имеющим различные классные чины, равные возможности в получении благ (материальных или нематериальных), предусмотренных той или иной поощрительной санкцией.
— Меры поощрения приводят к повышению статуса государственного служащего (досрочное повышение в чине или разряде, присвоение почетного звания и т. д.), либо его материального положения (денежные премии), а потому имеют прогрессивный правовой характер.
— Меры поощрения не имеют нормативно-количественных оснований применения, что вызвано специфичностью труда государственных гражданских служащих, отличающегося от труда работников иных сфер деятельности [7, С.48].
Поскольку в российском законодательстве стимулы определены как исключительные, позитивные средства регулирования, то под стимулирующими средствами всегда понимаются конкретные поощрения, льготы, субъективные права и законные интересы. В связи с этим, «наличие у государственных служащих… определенных властных полномочий предполагает тем самым более значительные по сравнению с другими гражданами возможности оказывать влияние на развитие дел в обществе и, следовательно, требует повышенной ответственности за их состояние. Подобная специфика фактического положения конкретного государственного служащего учитывается правом с помощью использования различных преимуществ, поощрений (льготы, иммунитеты, ценные подарки, государственные награды), что дает возможность в определенной степени учитывать стороны регулируемых отношений» [9, С.139].
Таким образом, роль стимулов в сфере государственной службы увеличивается, так как если правовые ограничения являются формой проявления централизованных и непосредственных методов юридического воздействия, то стимулирующие средства (поощрения) часто используются в целях побуждения к активному поведению. В этом случае поощрения более эффективны, чем наказание, принуждение или иные правовые ограничения.
В научной литературе сегодня выделяют четыре вида ориентаций государственных служащих: на характер службы, условия службы, вознаграждение, карьеру [8, С.91]. При этом наличие активной потребности не является единственно необходимым условием мотивации служащего на достижение определенной цели. Государственный служащий должен также надеяться на то, что выбранный тип поведения действительно приведет к удовлетворению или приобретению желаемого результата. По утверждению Д. Н. Бахраха [6, С.98], социальная и правовая защищенность государственных служащих предполагает:
— повышение престижа и труда. Государственный аппарат необходим, и его служащие должны гордиться своей принадлежностью к категории «государственных услуг»;
— достаточно высокую, регулярно выплачиваемую заработную плату, размеры которой должны повышаться вместе с ростом квалификации, с увеличением стажа, инфляции, развитием экономики;
— создание нормальных условий труда: обеспечение хорошо оснащенными помещениями, транспортом, телефонией и коммуникациями, правильная организация труда;
— государственное страхование, гарантированно высокое пенсионное обеспечение;
— обеспечение служебной перспективы. Общество заинтересовано в том, чтобы государственные служащие работали лучше. Значит, их нужно заинтересовывать, стимулировать повышение ими знаний, накопление опыта, проявление инициативы, добросовестное выполнение обязанностей, развитие чувства ответственности.
Служебная перспектива при этом реализуется следующим образом:
— стабильность служебных отношений;
— повышение уровня квалификации;
— продвижение по службе.
По мнению Ю. Н. Старилова, в нормах административного права целесообразно использовать традиционные меры стимулирования и поощрения, свойственные той или иной модели государственной службы [10, С.52]. Для модели государственной службы в РФ, на наш взгляд, нужны такие средства стимулирования, с помощью которых будет возможно:
— побуждать государственных служащих к законопослушному активному поведению, создающему атмосферу общественного согласия, законности и правового порядка в различных сферах;
— создавать благоприятные условия для обеспечения прав и свобод личности, всех граждан;
— определять на необходимом уровне правовой статус чиновников, детально устанавливать систему поощрений, льгот, других мер стимулирования государственных служащих;
— формировать только положительные правовые мотивации;
— повышать позитивную активность государственных служащих;
— усиливать позитивные процессы в реформировании социально-политической и экономической жизни общества и государства, а также в реформе системы государственной службы.
Таким образом, признаками стимулирования деятельности государственных служащих являются следующие:
— целью стимулирования государственных служащих является раскрытие профессиональных возможностей личности каждого государственного служащего;
— стимулирование служащих всегда выражается в положительном воздействии на личность государственного служащего, в наступлении для него благоприятных последствий, носящих правовой характер, что проявляется через систему закрепленных в законодательстве мер стимулирования;
— меры стимулирования государственных служащих устанавливаются и гарантируются государством как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, что означает обязанность государственных органов предоставлять указанные в соответствующих нормативно-правовых актах стимулирующие средства при наличии к этому оснований.
Таким образом, стимулирование государственных служащих — это фактор, формирующий у государственного служащего мотивацию не просто должного, а образцового государственно-значимого поведения.
1. Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ред. от 28.12.2013) // Собрание законодательства РФ. 30.12.2013. N 52 (часть I). Ст. 6961.
2. Федеральный закон от 21.07.1997 N 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» (ред. от 25.11.2013) // Собрание законодательства РФ. 02.12.2013. N 48. Ст. 6165.
3. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 N 2202–1 (ред. от 03.02.2014) // Собрание законодательства РФ. 10.02.2014. N 6. Ст. 558.
4. Указ Президента РФ от 16.11.1998 N 1396 «Об утверждении Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации» (ред. от 30.09.2012) // Собрание законодательства РФ. 08.10.2012. N 41. Ст. 5583.
5. Федеральный закон от 31.07.1995 N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (ред. от 27.05.2003) // Собрание законодательства РФ. 31.07.1995. N 31. Ст. 2990. Утратил силу.
6. Бахрах Д. Н. Поощрение в деятельности публичной администрации // Журнал российского права. 2010. № 7.
7. Гущина Н. А. Поощрительные нормы российского права. — СПб.: Питер, 2010.
8. Малько А. В. Теория государства и права. — М.: Юрист, 2007.
9. Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. — М: Инфра-М, 2009.
10. Старилов Ю. Н. Государственная служба в РФ. Теоретико-правовое исследование. — Воронеж, 2008.
Источник
2. Поощрение как особый метод правового регулирования.
При анализе поощрительного метода правового регулирования вполне за-кономерно возникают вопросы: какие же признаки характерны для указанного метода регулирования? есть ли основания для признания его особым методом правового регулирования?
По поводу природы поощрительного метода в юридической литературе нет единого мнения. Нам представляется, более логичной позиция ученых, относящих метод поощрения к одной видовой группе с убеждением и принуждени- ем . Это три однородных метода правового регулирования, представляющих це-ленаправленное воздействие на волю индивида, но конечный результат при этом обеспечивается различными способами: путем расширения и ущемления прав, изъятия прежних или предоставления дополнительных благ, а также с помощью иных мер, которые непосредственно могут и не влечь юридических последствий — путем обращений, деклараций, призывов, лозунгов, разъяснений и т.п. По сути дела в самом названии каждого из данных методов заложено указание на то, как это воздействие обеспечивается, — мерами наказания, поощрения или каким-то иным способом, обращенным к разуму, сознанию, совести индивида. Именно такой критерий как способ обеспечения, позволяет включить поощрение в один логический ряд с методами убеждения и принуждения. С этой точки зрения можно утверждать о самостоятельности метода поощрения точно в такой же степени, как методов убеждения и принуждения.
Поощрение как метод правового регулирования — это способ правового воздействия, побуждающий субъектов к совершению определенных действий, полезных с точки зрения общества и государства, путем создания за-интересованности в получении дополнительных благ.
Воздействие с помощью поощрения направлено на возбуждение у субъекта интереса в совершении каких-либо конкретных поступков и получения материального и морального одобрения, в то время как убеждение — это способ формирования у соответствующих лиц определенного сознания, привычки добровольного выполнения установленного поведения.
В отличие от метода принуждения, связанного с угрозой или непосредственным претерпеванием воздействия негативного характера, поощрительный метод основан на стремлении лиц приобрести какое-либо благо, на желании улучшить свое положение.
Поощрительный метод, получивший закрепление в поощрительной норме, характеризуется следующими основными элементами: 1) своеобразные выраженные в поощрительной норме основные приемы воздействия нормотворче- ского органа на ее адресата (индивидуального или коллективного); 2) приемы, определяющие особенности возникновения поощрительных правоотношений; 3) приемы формирования субъективных прав и юридически обязанностей участников регулируемого отношения; 4) средства обеспечения установленных субъективных прав и юридических обязанностей.
Прием, по определению С.И. Ожегова, это отдельное действие или способ осуществления чего-либо1. Правовые приемы, составляющие содержание отдельного метода — это не сумма обособленных, ни чем не связанных между собой и регулируемыми отношениями явлений, а стройная система правовых мер, заложенных законодателем с учетом предмета правового регулирования в той или иной отрасли права и определяющих своеобразие данной отрасли по сравнению с другой.
Метод правового регулирования складывается из совокупности различных правовых приемов. Эти приемы, составляющие структуру метода, есть своего рода звено цепи, где нарушение или исключение одного звена (правового приема) выводит из строя целую цепь. Например, если лишить правовой метод, скажем, правовых приемов обеспечения или формирования субъективных прав и т.п., то данный правовой метод потеряет смысл и назначение.
Вышеуказанный метод представляет собой публичное признание заслуг, награждение, оказание общественного почета членам общества, проявившим примерное поведение при выполнении своего общественного долга.
Заслуживает поддержки высказывание С.С. Каринского по поводу назначения метода поощрения, которое он видит не только в необходимости отметить достигнутое, но и «содействовать развитию трудовой активности широких масс, повышению производительности и укреплению дисциплины труда, способствовать быстрейшему устранению возникших трудностей и недостатков в производственной работе. «1
Этим свойством служебная роль поощрения существенно отличается от служебной роли принуждения. Последнее, выражая собой порицание от имени общества и устанавливая определенные лишения для человека, отступившего от установленного правила, ставит, прежде всего, задачу поднять его до определенного уровня подавляющего большинства добросовестных членов общества, аккуратно выполняющих свой общественный долг, и одновременно угрозой наступления неблагоприятных последствий предотвратить неправомерное поведение отдельных граждан. В этом проявляется своего рода 44 очистительное» качество принуждения. Поощрение же, будучи высокой оценкой особых достижений, превосходящих обычные, и оказывая общественный почет человеку, достигшему высоких показателей своего поведения, ставит задачу побудить других членов общества последовать примеру поощряемого и, следовательно, способствует возникновению новых, более высоких по своему характеру общественных отношений.
Специфика поощрительного метода регулирования, по справедливому замечанию В.М. Горшенева, заключается в том, что он 44 устанавливает такое состояние воли субъекта, при котором последний свободен выбирать предписываемое улучшенное поведение с расчетом получить определенные блага в слу- чае достижения предполагаемого результата» . Иными словами, способ воздействия права в отношении основного адресата таков, что добиться или не добиться указанного в норме результата, а значит и поощрения — добровольное дело субьекта.
Особенность его заключается также и в том, что в поощрительных нормах права содержатся указания на определенный вариант поведения, следование которому желательно для всего общества, но не обязательно для каждого отдельного субъекта. Однако выбор такого поведения подкрепляется обещанием наделить субъекта благами сверх общепринятых норм. Как отмечал Н.А; Гредескул: » когда право требует от гражданина совершения какого-либо положительного действия, то обыкновенно добавляет: «если сделаешь, то получишь за это такую- то награду, или такую-то выгоду» .
Когда мы говорим о «сверхисполнении», то не имеем в виду лишь исклю-чительные действия (хотя и они охватываются этим термином), полезные для общества и государства. Весьма спорно, по нашему мнению, утверждение В.М. Горшенева о том, что назначение метода поощрения состоит в стимулировании достижения результатов, выходящих за рамки ординарных представлений о возможностях человека . Возможности человека путем воздействия поощрением расширить по всей вероятности нельзя, в силу того, что они в конечном счете объективны. Правовое поощрение может лишь способствовать реализации правомерных волевых действий, превосходящих обычный уровень правовых требований.? Поощрительный метод выражается в разнообразных поощрительных нормах и особенно широко применяется при регулировании трудовых отношений. Конкретное воплощение поощрительный метод находит в установлении разнообразных поощрительных мер материального и морального характера.
Поощрительное воздействие осуществляется только уполномоченными на то властными субъектами в форме определенной процедуры. Фактическим основанием для применения поощрительного метода является заслуга, а нормативной базой соответствующие материальные и процессуальные нормы права.
Материальные нормы закрепляют: показатели поощряемого поведения; вид и размер поощрения; круг адресатов, к которым могут быть применены поощрительные меры; состав органов или должностных лиц, уполномоченных решать вопрос о поощрении. С помощью процессуальных норм регулируется порядок представления к награде, принятия решения о поощрении и другие аспекты процедурного характера.
Поощрительный метод реализуется через юридическую деятельность уполномоченных субъектов, через возникновение и развитие соответствующих правоотношений.
Рекомендательный и поощрительный методы, имея общее назначение стимулировать совершенствование общественных отношений, отличаются непо-средственным характером определения состояния воли субъектов. Если рекомендация, формулируя совет относительно желаемого правила, указывает лишь на то, что избранный вариант поведения сам по себе сулит определенные преимущества по сравнению с обыденным, то поощрение наряду с указанием желаемого поведения устанавливает определенные блага в качестве вознаграждения за выбранное улучшенное поведение и достигнутый результат. Поэтому поощрительный метод характеризуется большей определенностью состояния воли субъектов, чем это имеет место в рекомендациях.? Рассматривая метод правового регулирования вообще и поощрительный метод в частности, нельзя обойти вопрос о возможности применения поощрительного метода в качестве одного из критериев разграничения системы права по отраслям, поскольку о поощрительном методе в юридической литературе пишут, прежде всего, применительно к трудовому праву. В связи с этим заслуживает внимания мнение В.Д. Сорокина, который, анализируя позиции ученых, специализирующихся в различных отраслях юридической науки, пишет: » . непонятно, почему поиски специфических черт метода правового регулирования касаются только одного уровня структуры — отрасли? Почему из четырех уровней структуры взят только один, в то время как все признают, что метод закреплен в нормах права** . Однако, критикуя ученых, обосновывающих существование специфических методов в той или иной отрасли права, сам он рассматривает эту проблему только на одном уровне, — системы права в целом .
По нашему мнению, все четыре уровня системы права: норма права, правовой институт, отрасль права и система права в целом — характеризуются спецификой преломления тех или иных методов правового регулирования. Но исходным фактором всегда остается норма права.
Для каждого уровня системы права характерен свой специфический предмет правового регулирования.
На уровне института права предмет правового регулирования имеет более широкие границы и требует специфического системного воздействия |руппы родственных норм. Это своеобразное сочетание регуляторов дает качественно различные способы воздействия на индивидов в рамках одной отрасли права.
В отрасли права действует иное сочетание методов. Причем один или несколько из них преобладают или характерны только для данной отрасли права и поэтому дают название методу той или иной отрасли права. То же относится и к поощрительному методу, который действительно наиболее распространен в трудовом праве, в какой-то мере специфичен здесь. Однако, это вовсе не означает, что он отсутствует в других отраслях.
На системное взаимодействие нескольких методов в той или иной отрасли права обращалось внимание в юридической литературе . Однако в дальнейшем разработка этого вопроса была недостаточна, вследствие чего, использование в различных отраслях права нескольких методов правового регулирования стало рассматриваться как одно из оснований для отрицания отраслевого метода правового регулирования .
На уровне системы права в целом действуют иные методы, чем на уровне отрасли. Здесь происходит как бы первичное преломление общесоциологических методов управляющего воздействия применительно к праву. На нижестоящих уровнях они конкретизируются, обогащается их содержание.
Поощрительный метод находит свое закрепление и оформление в поощрительной норме, которая служит его формальным источником. A.M. Витченко подвергает критике позицию Б.В. Шейндпина, полагавшего, что источником метода правового регулирования выступает правовой институт. Сам же он усматривает источник метода в группе норм, объединенных в отрасль права3. По на- шему мнению, и тот и другой правы, в своих утверждениях. Как уже отмечалось, своеобразные методы можно усмотреть и в правовом институте, и в отрасли, и в системе права. Однако первичным, формальным источником метода правового регулирования является правовая норма.
Подобной точки зрения в целом придерживается и В.М. Горшенев. Однако с некоторыми его утверждениями трудно согласиться. Так, он пишет, что «указание на используемый государством метод регулирования содержится не во всех частях нормы, а только в диспозиции и санкции» . Несколькими же строками выше он утверждает, что: «Представление о методе, заключенном в норме, можно получить только при анализе всех структурных частей нормы права и специфики субъектного состава, поведение которого корма права должна урегулировать» . «В каждой норме права можно выявить не один, а несколько методов и, прежде всего, в таких ее частях, как диспозиция и санкция» . На наш взгляд, это положение весьма спорно. Более точной представляется позиция Л.М. Витченко, который пишет, что все компоненты правового метода «не могут проявить себя либо только в гипотезе, либо только в диспозиции, либо только в санкции. В структурных элементах нормы права выражаются лишь от- дельные правовые приемы, но никак не метод правового регулирования в целом» . Действительно, представление о методе можно получить, лишь анализируя содержание всех элементов нормы в их взаимосвязи. Это обстоятельство в значительной степени влияет и на определение структуры метода.
Следующим моментом, на котором хотелось бы остановиться, является тесная взаимосвязь метода поощрения с таким способом воздействия, как стимулирование. Этот термин получил достаточно широкое распространение не только в научной и публицистической литературе, но и в тексте законодательных актов.
Правовое стимулирование — собирательное понятие, охватывающее собой разнообразные юридические инструменты. Поэтому следует в определенной мере согласиться с теми авторами, которые рассматривают его в качестве метода государственного управления, метода правового регулирования . Однако здесь необходимо некоторое уточнение. Дело в том, что правовое стимулирование и правовое ограничение обозначают собой более крупный пласт юридической сферы — информационно-психологические средства действия права, выражая двоичность всей юридической информации . Следовательно, они шире по объему, чем методы правового регулирования, так как сам метод может выступать либо в качестве стимулирующего, либо в качестве ограничивающего фактора. Например, диспозитивный, рекомендательный и поощрительный методы являются правостимулирующими по своему позитивному характеру и тем самым включаются в понятие «правовое стимулирование». Поэтому следует согласиться с В.М. Горшеневым, что «частными разновидностями методов стимулирующего свойства служат, например, рекомендательный и поощрительный», «непосредственное назначение которых сводится к тому, чтобы побуждать волевые поступки отдельных членов или коллективов общества, отвечающие новым общественным отношениям» . К стимулирующим средствам следует относить и диспозитивный метод, «призвание» которого тоже «находится в общестимули- рующих рамках». Императивный же метод как негативный способ воздействия — составная часть правового регулирования. Такое соотношение показывает, что правовое стимулирование — не метод, в традиционном смысле слова, а, скорее, более объемный элемент информационного действия права.
Итак, поощрительный метод, обладающий выделенными выше специфическими чертами, не только по содержанию, способу воздействия на субъектов правоотношений, но и по своеобразию решаемых правовых проблем следует признать самостоятельным методом правового регулирования, создающим благоприятный социально-психологический климат в процессе правовой регламентации и особый политико-правовой режим в обществе.
Более глубоко раскрыть сущность и механизм воздействия метода поощрения позволит исследование социально-юридической природы правовых поощрений, выделение их характерных признаков, функционально-целевой направленности и специфики возникающих санкций.
Исследование этих существенных сторон проблемы составляет предмет следующей главы работы.?
Источник
