2. Виды форм государственного управления
Классификация форм управленческой деятельности может проводиться по различным основаниям.
Наиболее распространенной является классификация форм на правовые и неправовые. Различия между ними, как правило, проводятся по характеру вызываемых ими последствий. Рассмотрим данные виды форм управленческой деятельности подробнее.
Правовая форма управления характеризуется наступлением или возможностью наступления определенных прямых правовых последствий для тех субъектов, в отношении которых эта деятельность осуществляется. Правовые последствия могут, в частности, заключаться в возникновении у физических и юридических лиц субъективных юридических прав и обязанностей (например, привлечение к административной ответственности).
Правовые формы государственного управления могут непосредственно выражаться в следующем:
— издание правовых актов управления (нормативного или индивидуального характера);
— заключение административных договоров;
— совершение юридически значимых действий или действий юридического характера на основе закона или на основе изданного правового акта управления.
Вопрос — издание правовых актов управления (нормативного или индивидуального характера) является самостоятельной темой по данной дисциплине и будет подробнее рассмотрен нами в дальнейшем. В качестве примера издания нормативного правого акта можно привести следующее: постановление Правительства Р.Ф., приказ МВД РФ. Издание индивидуального правового акта – постановление по делу об административном правонарушении.
О возможности заключения административных договоров как о форме государственного управления мы поговорим с Вами при рассмотрении следующего вопроса сегодняшней лекции.
Анализ действующего федерального законодательства свидетельствует о том, что законодатель отделяет действия, совершаемые административными органами, от издаваемых ими правовых актов (например, в соответствии с законом РФ от 27.04.1993 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» в суде могут быть обжалованы не только решения указанных субъектов, но и совершаемые ими действия).
Под административно-правовыми (юридически значимыми) действиями необходимо понимать властное воздействие административного органа на конкретное физическое или юридическое лицо, не оформляемое посредством издания (принятия) им индивидуального правового акта, осуществляемое на основании соответствующих норм административного права в целях обеспечения правового регулирования поведения этого лица, правовой охраны и защиты его прав и законных интересов других лиц, безопасности общества и государства.
Выделим признаки административно-правого действия: 1
Административно-правовые действия могут совершаться только в процессе осуществления административно-публичной деятельности и только административными органами.
Административно-правовые действия являются одной из правовых форм государственного управления.
Административно-правовое действие представляют собой не официальный документ, а властное воздействие административного органа определенным способом на субъекта, участвующего в соответствующем административном правоотношении.
а) документально-правовое воздействие (составление протокола, заключения, ответа на жалобу);
б) организационно-правовое воздействие (проведение мероприятий, отстранение работников организации от исполнения возложенных на них трудовых обязанностей);
в) технико-правовое воздействие (производство технического осмотра транспортных средств);
г) имущественно-правовое воздействие (наложение судебным приставом-исполнителем ареста на имущество должника);
д) лично-правовое воздействие (доставление, административное задержание).
4. Административно-правовые действия всегда влекут или потенциально могут повлечь за собой юридически значимые последствия для тех лиц, в отношении которых они совершаются, а также в некоторых случаях и для других лиц (например, проверка документов, в результате который обнаруживаются признаки административного правонарушения).
5. Совершение большинства административно-правовых действий требует официально-документального оформления посредством составления соответствующих процессуальных документов.
6. Основания и порядок совершения административно-правовых действий определяется нормами административного права, содержащимися как в соответствующих законах, так и подзаконных нормативных правовых актах.
Более подробно рассмотрение юридически значимых действий мы продолжим на семинарском и практическом занятиях.
Правовые формы государственного управления в свою очередь различаются по содержанию, целенаправленности и способу выражения.
По содержанию правовые формы государственного управления делятся на:
1) правотворческие (правоустановительные), заключающиеся в выработке правовых норм, их усовершенствовании, изменении и отмене, то есть в издании нормативных актов управления, имеющих подзаконный характер. Данная форма управления отличается достаточной сложностью, ибо требует длительной управленческой процедуры (разработка проекта административного акта, его обсуждение, принятие, опубликование и его государственная регистрация).
2) правоприменительные, подразумевающие разрешение на основе норм права конкретных управленческих дел.
Правоприменительная форма управленческой деятельности связана с применением норм права в определенном конкретном случае, т.е. изданием индивидуальных правовых актов, а также совершением действий юридического характера.
Важнейшей формой административного распорядительства является издание органами государственного управления (должностными лицами) юридических актов индивидуального характера. С их помощью прямые веления закона и других норм права применяются к конкретным обстоятельствам управленческой жизни в виде непосредственных юридически властных предписаний индивидуального, т.е. точно определенного и персонифицированного, характера. Подобного рода юридические акты играют роль юридических фактов, с которыми связывается возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений (например, вынесение решения по жалобе на действие должностных лиц).
Совершение действий юридического характера, о чем мы уже говорили выше, осуществляется в тех случаях, когда правовые нормы не требуют от субъекта государственного управления принятия правового акта и субъект управления совершает предусмотренные в этих случаях юридически значимые действия (например, выдача разрешения).
В зависимости от содержания и свойств правовых норм, применяемых органами государственного управления и их должностными лицами, правоприменительная форма государственного управления подразделяется на:
а) регулятивную (позитивно-управленческую), осуществляемой для разрешения вопросов организационного, оборонного, социально-культурного, внутреннего и внешнеполитического характера, для реализации прав и законных интересов граждан, государственных органов, предприятий, учреждений и организаций в сфере управления.
б) правоохранительную, направленную на защиту урегулированных юридическими нормами управленческих отношений и призванную обеспечить их неприкосновенность.
Чаще всего данная форма связана с осуществлением контрольно-надзорной управленческой функции. В рамках этой формы защищаются права и свободы граждан, а так же других субъектов права, рассматриваются возникающие в органах управления административно-правовые споры, применяются меры административного принуждения к физическим и юридическим лицам, используются особые принудительные средства и методы воздействия. Данная форма призвана охранять установленный порядок управления, предотвращать сбои в системе управления, обеспечивать законный режим функционирования органов и должностных лиц.
По целенаправленности (целям использования) правовые формы управленческой деятельности подразделяются на:
1) внутренние, используемые для решения организационно-штатных вопросов, ведения делопроизводства, руководства сотрудниками и структурными подразделениями внутри самого органа, а также управления нижестоящими по подчиненности органами;
2) внешние, предназначенные для обеспечения выполнения возложенных на орган задач и функций, составляющих содержание управленческой деятельности.
Внутренние и внешние правовые формы управления могут быть как правотворческими, так и правоприменительными.
По способу выражения правовые формы государственного управления могут быть:
1) словесными (письменными и устными);
2) конклюдентными (например, сигнал регулировщика дорожного движения или другие жесты, знаки и сигналы, явно выражающие решение субъекта применения права).
Единственно приемлемым способом выражения правотворческой деятельности следует признать словесный письменный способ. Результатом правотворчества субъектов государственного управления является нормативный юридический акт, который представляет собой официальный документ. Только в этом случае нормативный акт может рассматриваться в виде формы права, носителя юридических норм.
Правоприменительная деятельность выражается письменным, устным и конклюдентным способами.
Наиболее распространенный способ выражения результата управленческой правоприменительной деятельности – индивидуальный письменный акт-документ. Он используется при решении вопросов, требующих фиксации правоприменения, его стабильности, точности, определенности и т. п.
Широко используется и устный способ (устные приказы, распоряжения, указания и команды). Этот способ часто применяется при решении вопросов оперативного характера.
Таким образом, правовые формы связаны с установлением и применением норм права Они регламентируются правом, которое точно устанавливает юридический способ их выражения. В правовых формах управления наиболее отчётливо выражаются принадлежащие органам государственного управления (должностным лицам) государственно-властные полномочия. В своём индивидуальном выражении эти формы выступают в роли юридических фактов, т.е. могут служить основанием возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений.
Неправовые формы управленческой деятельности непосредственно не связаны с изданием юридических актов и не влекут за собой возникновения административно-правовых отношений. Они осуществляются в процессе текущей управленческой деятельности.
Как правило, неправовые формы либо предшествуют правовым (например, проведение ревизии, по результатам которой издаётся юридический акт), следуют за ними (например, проведение инструктирования по поводу реализации требований юридического акта), либо создают необходимые условия для совершения действий, имеющих правовую форму (например, подготовка материалов информационного характера для издания приказа) и т.д.
Неправовые формы, так же как и правовые, связаны с компетенцией органа государственного управления (должностного лица), которая реализуется не только путём издания юридических актов, но и посредством проведения различного рода организационных мероприятий и материально-технических действий, что предполагает их тесную взаимосвязь.
Неправовые формы государственного управления подразделяются на:
1) организационно-технические действия, выражающиеся в разработке программ, проведении совещаний, контроле; изучении, обобщении и распространении положительного опыта работы, в обучении исполнителей, в их инструктировании, оказании практической помощи исполнителям на местах, разработке научно обоснованных методических рекомендаций и мероприятий по внедрению достижений науки и техники, подготовкой информационных писем, подборе кадров и др.
Организационно-технические действия не нуждаются в издании специальных юридических актов, т.е. они осуществляются в текущей управленческой деятельности. Но их результаты, как правило, фиксируются юридически, что свидетельствует об их юридической значимости (например, результаты проверок оформляются соответствующими приказами и т. п.).
В.А. Юсупов выделяет пять форм реализации организационно-технических действий: 1
инструктирование нижестоящих органов управления и должностных лиц;
организация распространения передовых методов и опыта управленческой работы;
действия в процессе осуществления управленческих решений;
организация контроля и проверки исполнения;
— привлечение общественных организаций, органов общественной самодеятельности и отдельных граждан к участию в осуществлении функций исполнительной власти.
2) материально-технические действия носят вспомогательный характер в управленческой деятельности. Именно с их помощью обеспечивается четкая и эффективная работа всех субъектов государственного управления. Они облегчают процесс управления, повышают производительность и культуру администрирования.
К таким действиям относятся: подготовка материалов для издания юридических актов, составление справок, отчетов, ведение делопроизводства, оформление документов, регистрация фактов, размножение материалов и документов и пр. По мере усложнения процессов управления значение и объем материально-технических действий постоянно увеличивается.
Совершенствование материально-технических действий является необходимым условием эффективного использования правовых и неправовых форм государственного управления.
В научной литературе встречаются и иного рода классификации форм управленческой деятельности, например, наряду с уже рассмотренными нами формами, называют заключение договоров, представление обязательных отчётов, совершение иных юридически значимых действий, применение мер непосредственного принуждения. Однако все они либо входят составной частью в уже обозначенные правовые и неправовые формы управленческой деятельности, либо не находят подтверждения в практике управления.
Таким образом, выбор тех или иных форм зависит от многих обстоятельств. На него оказывают влияние, например, следующие факторы: характер компетенции данного органа (должностного лица); особенности объекта управляющего воздействия (влияние формы собственности, в частности); конкретные цели совершаемых управленческих действий; характер решаемых в процессе управленческой деятельности вопросов; характер вызываемых данными действиями последствий и т.п.
Источник
Понятие и виды административно-правовых форм и методов государственного управления
Формы государственного управления и их классификация
Задачи и функции государственного управления реализуются в конкретных действиях органов и должностных лиц, осуществляющих управление. Эти действия находят внешнее выражение в определенных формах управленческой деятельности. Следовательно, форма государственного управления (или форма реализации исполнительной власти) — это способ выражения сущности деятельности органов и должностных лиц, которые осуществляют управление.
Формы призваны обеспечивать наиболее целесообразное выполнение функций управления, достижение целей управления с наименьшими затратами сил, средств и времени.
Многообразие задач и функций государственного управления обусловливает существование различных форм управленческой деятельности, которые предусматриваются законами и иными правовыми актами. Обычно они закрепляются в специальных (общих и индивидуальных) положениях, уставах и других актах, регламентирующих деятельность органов государственного управления. При этом для решения управленческих функций органы и должностные лица должны использовать только те формы, которые установлены правовыми нормами. Вид конкретной формы исполнительной, управленческой деятельности определяется характером действий исполнительных органов по осуществлению возложенных на них функций. В одних случаях данные действия влекут за собой юридические последствия, в других — нет. В соответствии с этим формы деятельности органов государственного управления принято подразделять на правовые и неправовые.
Характерная черта правовой формы управления заключается в том, что здесь наиболее отчетливо проявляется государственно-властный, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер полномочий органов управления и их должностных лиц. Правовая форма управления отличается от других правовых форм деятельности государства (законодательной, правосудия) тем, что посредством этой формы практически организуется осуществление задач и функций управления, повседневное непосредственное руководство деятельностью предприятий, учреждений, организаций и других объединений в сферах и отраслях жизнедеятельности на основе и во исполнение законов.
Правовые формы государственного управления классифицируются по следующим основаниям:
1) по содержанию. По содержанию правовая форма государственного управления подразделяется на правотворческую (правоустановительную) и правоприменительную. Правотворческая управленческая деятельность заключается в разработке правовых норм, их усовершенствовании, изменении и отмене, т.е. в издании нормативных актов управления. Ее соотношение с другими формами правотворчества (законодательной деятельностью представительных органов) характеризуется подчиненностью, поскольку правотворческая деятельность органов исполнительной власти производится на основе и во исполнение законов, указов и других актов органов представительной власти и Президента Российской Федерации.
Правоприменительная деятельность органов и должностных лиц, осуществляющих управление, заключается в действиях субъектов управления по подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта, под соответствующую норму права с целью принятия индивидуального акта, т.е. разрешения на основе норм права конкретных управленческих дел (вопросов).
Правоприменительная деятельность включает: установление фактических обстоятельств дела; поиск и выбор соответствующей нормы права, которую надлежит применить к данной ситуации (проверка подлинности юридической силы нормы, выявление пределов ее действия во времени и пространстве); уяснение смысла и содержания нормы, т.е. ее толкование; принятие по делу решения в виде индивидуального акта; исполнение акта применения нормы права.
По содержанию и свойствам правовых норм, применяемых органами государственного управления и их должностными лицами, в свою очередь правоприменительная деятельность подразделяется на две формы: регулятивную и правоохранительную.
Регулятивная форма правоприменения используется для разрешения индивидуальных конкретных управленческих дел и вопросов, для реализации прав и законных интересов граждан, государственных органов, предприятий, учреждений и организаций и других субъектов административного права в сфере управления.
Правоохранительная форма правоприменения направлена на охрану урегулированных юридическими нормами управленческих отношений и призвана обеспечить их неукоснительное соблюдение. Посредством этой формы деятельности разрешаются юридические споры, возникающие в сфере управления; осуществляется защита субъективных прав граждан, государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений, государственных и негосударственных служащих в сфере управления, применяются меры государственного принуждения к лицам, не выполняющим административно-правовые и иные юридические обязанности.
По целенаправленности (целям использования) правовые формы управленческой деятельности подразделяются на внутренние и внешние. Правовые формы внутриуправленческой деятельности используются для решения организационно-штатных вопросов, ведения делопроизводства, руководства сотрудниками и структурными подразделениями внутри самого органа, а также управления нижестоящими по подчиненности органами. Правовые формы внешней деятельности используются в целях обеспечения выполнения возложенных на орган задач и функций, составляющих содержание управленческой деятельности.
Внутренние и внешние правовые формы управления могут быть как правотворческими, так и правоприменительными.
По способу выражения правовые формы государственного управления подразделяются на словесные (письменные и устные) и конклюдентные (с помощью жестов, сигналов, знаков и т.п.). Наиболее распространенный способ выражения результата управленческой правоприменительной деятельности — индивидуальный письменный акт-документ. Он используется при решении вопросов (дел), требующих фиксации правоприменения, его стабильности, точности, определенности и т.п.
Широко используется и устный способ (устные приказы, указания, распоряжения, команды). Этот способ часто применяется при решении вопросов оперативного характера.
Правоприменение может осуществляться при помощи определенных жестов, сигналов, движений, знаков и других конклюдентных действий, явно выражающих решение субъекта применения права.
Неправовые формы управленческой деятельности не требуют полного и строгого, определенного законом юридического оформления, не связаны с совершением юридически значимых действий и не влекут юридических последствий. К неправовым формам относятся формы выражения организационных действий и материально-технических операций по управлению.
Организационные управленческие действия могут выражаться в изучении, обобщении и распространении положительного опыта, в обучении исполнителей, в их инструктировании, оказании практической помощи исполнителям на местах, разработке научно обоснованных рекомендаций и мероприятий по внедрению достижений науки и техники и др.
Материально-технические действия имеют вспомогательное значение, однако с их помощью материально обеспечивается осуществление всех форм государственного управления. К материально- техническим действиям, например, относятся составление справок, отчетов, ведение делопроизводства, оформление документов, размножение материалов и документов и др.
Методы государственного управления и их классификация
Под методами государственного управления понимаются способы (приемы) воздействия субъекта управления на объект управления, которые используются для достижения поставленных целей и задач управления, для реализации функций управления. Методы дают ответ на вопрос о том, как, каким способом наиболее рационально можно достичь целей управления.
Методы управления находятся в единстве с целями управления. Цель обусловливает специфику использования методов, выбор методов в известной степени определяет реальность достижения поставленных целей. Но, с другой стороны, методы показывают, каким образом достигаются цели управления. Методы определяют качественную сторону управления. Их совершенствование означает улучшение управления. Методам управления присущи следующие характерные черты: они выражают связь субъекта управления с объектом управления, метод — это средство, способ осуществления управляющего воздействия субъекта управления на объект управления; методы — это способы упорядочения, организации происходящих в системах управления процессов, приемы, посредством которых достигаются общие цели совместной деятельности людей; методы управления являются подвижным и активным элементом в системе управления; использование методов носит альтернативный характер; в государственном управлении они являются инструментом политики государства, который используется государственным аппаратом для достижения политических целей.
Независимо от содержания и направленности методы управления обладают определенной организационной формой, под которой понимается вид воздействия, т.е. индивидуальное предписание (приказ, распоряжение и др.) или норма (правило поведения); характером воздействия (непосредственное воздействие, косвенное воздействие посредством создания стимулирующих или ограничивающих условий); способом воздействия (единичный, коллективный, коллегиальный); временной характеристикой (краткосрочные и долгосрочные); тактическим и стратегическим характером.
Сущность методов управления в государстве определяется его социальной природой. Субъекты государственного управления применяют методы воздействия в целях осуществления задач и функций государства, общества для решения экономических, социальных, оборонных, правоохранительных и иных задач.
Сложность и многогранность процессов управления обусловливают существование множества методов управления. Методы не исключают, дополняют друг друга, так как каждый метод характеризуется способом реализации целей управления.
Существуют два универсальных способа воздействия на сознание и волю людей убеждение и принуждение.
Убеждение, как метод государственного управления, заключается в моральном, психологическом, материальном воздействии субъекта управления на сознание и волю управляемых и направлено на то, чтобы управляемые добровольно выполнили волю субъекта управления. Однако, убеждение не всегда оказывается достаточно эффективным средством воздействия. Поэтому при необходимости используется метод принуждения, применяя который субъект управления оказывают необходимое внешнее воздействие на поведение объекта управления, воздействуют на моральную, имущественную, организационную, физическую сферу подвластного, чтобы преобразовать его волю, добиться подчинения с целью выполнения задач государственного управления.
Методы убеждения и принуждения составляют всеобщие методы социального управления, включая и государственное управление. Вместе с тем в управленческой деятельности убеждение и принуждение выражаются в разнообразных вариантах, что дает основание для выделения более конкретных видов методов управления.
Вопрос о классификации этих методов в литературе решается неоднозначно. Выделяют административные, экономические, социально-психологические, а также комплексные методы управления. Указываются общие методы управления, относящиеся ко всей системе управления, и локальные, свойственные отдельным ее частям. Существуют и иные виды классификации.
Наиболее четким критерием классификации методов управления является характер воздействия субъекта управления на объект управления: прямой или косвенный. Методы прямого управляющего воздействия характеризуются односторонним непосредственным властным воздействием субъекта управления на поведение управляемых. Субъект управления принимает решение (приказ), исполнение которого носит обязательный характер. Невыполнение решения влечет для объекта управления отрицательные последствия (ответственность).
Совершенно очевидно, что в силу самой природы государственного управления методы прямого воздействия необходимы для нормального процесса управления. Методы прямого воздействия принято именовать административными методами управления. Методы косвенного управляющего воздействия на объект управления состоят в том, что с их помощью субъект управления достигает желаемого поведения объекта управления посредством воздействия на его интересы.
Управляемый становится в такие условия, в которых он сам заинтересован действовать должным образом не по прямому предписанию субъекта управления, а в силу того, что такое поведение стимулируется соответствующими средствами.
Поскольку стимулирующие средства чаще всего носят материальный характер, то они именуются экономическими методами управления. Вместе с тем в государственном управлении широко используются, наряду с административными и экономическими методами управления, методы морального, психологического воздействия на человека. В связи с этим выделяются в качестве самостоятельной группы социально-психологические методы управляющего воздействия.
Административные, экономические и социально-политические методы управления, характеризуя различные способы воздействия субъекта управления на объект управления, взаимосвязаны и взаимозависимы. Каждый из названных методов может иметь волевое предписание, экономическое содержание и оказывать социально-психологическое влияние. В управленческой практике методы не применяются изолированно друг от друга. Все методы управления должны соответствовать действующему законодательству по содержанию, целенаправленности и организационной форме.
В различных управленческих ситуациях, отраслях и сферах управления может преобладать использование тех или иных методов. Так, в сфере управления хозяйством предпочтение отдается экономическим методам. В социально-культурной сфере управления широко применяются социально- психологические методы. В управлении обороной преобладают административные методы.
Административные методы характеризуются «властью-подчинением», в них наиболее ярко выражается властная природа управленческой деятельности. Однако это не исключает при использовании административных методов воздействия на управляемых учета интересов последних, напротив, научное управление предполагает учет их интересов.
Административные методы управления классифицируются: по форме выражения; по юридическим свойствам; по способу воздействия на поведение объектов управления; по форме предписания. По форме выражения административные методы подразделяются на административно- правовые (выраженные в правовой форме) и административно-организационные (выраженные в совершении субъектом управления организационных действий).
По юридическим свойствам административные методы управления могут быть нормативными и индивидуальными. К нормативным относятся правовые акты, содержащие нормы, которые регулируют управленческие отношения, деятельность управляемых. К индивидуальным — предписания в виде прямых распоряжений, адресуемых конкретным исполнителям. По способу воздействия на поведение объектов управления административные методы подразделяются: на обязывающие к совершению определенных действий; уполномочивающие совершать определенные действия; поощряющие совершение социально полезных действий; запрещающие совершение тех или иных действий.
По форме предписания административные методы могут быть подразделены на категорические (императивные), поручительные (например, вышестоящий орган исполнительной власти поручает выполнение нижестоящему органу функций, которые не входят в его компетенцию) и рекомендательные. В систему экономических методов входят: прибыль, премия, кредит и другие.
Социально-психологические методы управления направлены на создание в коллективе органа исполнительной власти благоприятного и устойчивого морально-психологического климата, способствующего успешному решению стоящих задач, установлению взаимопонимания между субъектом управления и объектом управления. К социологическим методам управления относятся: методы управления социально-массовыми процессами (например, регулирование движения кадров, распределение кадров, повышение престижа профессий и др.); методы управления коллективами, органами, группами, внутригрупповыми явлениями и процессами (планирование развития коллектива, повышение социальной и групповой активности, преемственность славных традиций и др.); методы управления индивидуально-личностным поведением (создание благоприятных условий труда для работников, формирование оптимальной системы управления, наличие элементов творчества в труде, воспитание у работников чувства ответственности за выполнение служебных обязанностей и др.).
К психологическим методам управления относятся: методы комплектования малых групп и коллективов на основе психологической совместимости работников, методы гуманизации труда, методы психологического побуждения, формирование мотивов труда, оказание доверия, методы профессионального отбора работников, обладающих такими психологическими характеристиками, которые наиболее соответствуют занимаемой должности и др.
Административные, экономические и социально-психологические методы государственного управления взаимосвязаны. Например, материальное стимулирование оформляется посредством издания полномочными органами юридических актов управления. Назначение на должность лица с учетом его психологического склада, характера и способностей оформляется актом уполномоченного на то органа. Поэтому недопустимо противопоставление административных, экономических и социально- психологических методов управления.
Источник
