Типовой закон ЮНСИТРАЛ о публичных закупках (2011 год)
Дата принятия:1 июля 2011 года
Типовой закон о публичных закупках предусматривает процедуры и принципы, призванные обеспечить экономическую эффективность процесса закупок и не допустить злоупотреблений. Для достижения этих целей в текст Типового закона включены положения, способствующие объективности, справедливости, участию, конкуренции и добросовестности. Ключевым принципом также является прозрачность процесса закупок, позволяющая наглядно видеть степень соблюдения установленных процедур и принципов.
Типовой закон 2011 года заменяет собой Типовой закон ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг 1994 года. Хотя текст 1994 года был признан важным международным ориентиром в деле реформирования правового регулирования закупок, в 2004 году Комиссия согласилась с тем, что Типовой закон 1994 года может быть с пользой обновлен для учета новых видов практики, особенно тех из них, которые обусловлены использованием электронных сообщений при публичных закупках, и опыта, накопленного при использовании этого Типового закона в качестве основы реформирования законодательства. Тем не менее принципы и основные процедуры, закрепленные в тексте 1994 года и являющиеся основой его успеха, остались неизменными.
В чем заключается актуальность Типового закона?
Природа закупок обусловливает принятие самостоятельных решений от имени правительства на всех уровнях. Расходы на закупки могут составлять от 10 до 20 процентов ВВП и до 50 или даже более процентов общего объема правительственных расходов. Закупки по своей природе неизбежно связаны с риском злоупотреблений, причем объемы рыночных операций свидетельствуют о том, что потенциальные убытки могут быть весьма значительными; в то же время закупки необходимы для осуществления важных проектов (в сфере здравоохранения, образования, создания инфраструктуры), которые будут оказывать серьезное воздействие на результаты экономической деятельности и развитие. В этой связи решающее значение имеет обеспечение экономической эффективности закупок. С учетом этих ключевых факторов Типовой закон предоставляет принимающему его государству возможность создать систему закупок, которая позволяет как обеспечивать эффективность расходов, так и не допускать злоупотреблений.
Ключевые положения
Типовой закон позволяет осуществляющим закупки правительственным субъектам использовать преимущество таких современных коммерческих методов, как электронные закупки и рамочные соглашения, для обеспечения максимальной эффективности расходов. Закон предусматривает процедуры, позволяющие осуществлять стандартные закупки, срочные или чрезвычайные закупки, простые и не связанные с большими расходами закупки, а также крупные и сложные проекты (в рамках которых правительство может взаимодействовать с потенциальными поставщиками и подрядчиками для нахождения самого оптимального решения, отвечающего его потребностям). Все процедуры подпадают под действие жестких механизмов и требований по обеспечению прозрачности в целях поощрения конкуренции и объективности. Все решения и меры, принимаемые в ходе процесса закупок, могут быть оспорены потенциальными поставщиками. Хотя осуществляющий закупки правительственный субъект может по своему усмотрению принимать решения о том, что покупать и как проводить закупки, это усмотрение оговаривается действием защитительных положений, согласующихся с другими международными стандартами, особенно теми, которые предусмотрены в Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции.
Типовой закон позволяет принимающему его государству решать свои внутренние политические задачи, такие как оказание содействия экономическому развитию посредством поддержки МСП, в той степени, в которой это допускается международными обязательствами правительства.
Типовой закон был также подготовлен с целью поддержки согласования международных стандартов в области публичных закупок, и в нем учтены положения Соглашения ВТО о правительственных закупках, директив Европейского союза (о закупках и средствах правовой защиты), Конвенции ООН против коррупции, руководящих принципов закупок и руководящих принципов набора и найма консультантов Всемирного банка и аналогичных документов других международных финансовых учреждений.
Цель Типового закона заключается в оказании государствам помощи в деле разработки современного законодательства о закупках. Хотя основными пользователями текста 1994 года были развивающиеся страны и страны с переходной экономикой, новый Типовой закон отражает наилучшие виды международной практики и предназначен для использования всеми государствами.
Источник
Закупки и публично-частное партнерство
Первым разработанным ЮНСИТРАЛ текстом в области публичных закупок является Типо-вой закон ЮНСИТРАЛ о закупках товаров и работ (1993 год), в котором рассматриваются вопросы регулирования деятельности, связанной с товарами и работами. В 1994 году ЮНСИТРАЛ приняла Типовой закон ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг (1994 год), который предусматривал внесение изменений в ранее принятый Типовой закон, с тем чтобы он охватывал закупки услуг, и подготовила Руководство по принятию. Хотя Типовой закон 1994 года использовался во всех регионах мира в качестве инструмента для рефор-мирования и модернизации законодательства о закупках, получил широкое признание и доказал свою эффективность, он был обновлен Типовым законом ЮНСИТРАЛ о публичных закупках (2011 год). После Типового закона 2011 года были опубликованы Руководство по принятию (2012 год), в котором содержится справочная и пояснительная информация отно-сительно принципиальных соображений, нашедших отражение в Типовом законе, Рекомен-дации по подзаконным актам о закупках (2013 год), в котором объединены все положения Типового закона и Руководства, касающиеся основных вопросов, и Глоссарий (2013 год). Важной дополнительной особенностью Типового закона 2011 года является то, что он при-зван обеспечить выполнение требований Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (вступила в силу в 2005 году), касающихся закупок.
Первым документом по вопросам развития инфраструктуры, разработанным ЮНСИТРАЛ, стало Правовое руководство ЮНСИТРАЛ по составлению международных контрактов на строительство промышленных объектов (1987 год). Руководство предназна-чено для лиц, участвующих в согласовании и составлении международных контрактов, связанных с выполнением работ, и рассчитано в первую очередь на заказчиков из развива-ющихся стран, которым может быть трудно получить необходимую информацию и специ-альные знания, требуемые для разработки соответствующих контрактов, и в то же время призвано обеспечить учет законных интересов подрядчиков. В 2000 году было принято Руководство ЮНСИТРАЛ для законодательных органов по проектам в области инфра-структуры, финансируемым из частных источников, а затем в 2003 году — Типовые зако-нодательные положения ЮНСИТРАЛ по проектам в области инфраструктуры, финансируе-мым из частных источников.
В 2015 году по просьбе Комиссии и на основе широких консультаций с экспертами и соответствующими межправительственными и неправительственными организациями Секретариат существенным образом пересмотрел тексты по вопросам развития инфра-структуры. В результате в 2019 году Комиссия приняла Руководство ЮНСИТРАЛ для зако-нодательных органов по публично-частным партнерствам и Типовые законодательные по-ложения ЮНСИТРАЛ о публично-частных партнерствах. В Руководстве для законодатель-ных органов содержится справочная информация, способствующая более точному понима-нию рекомендаций по законодательным вопросам, а Типовые законодательные положения касаются тех аспектов, которые важно урегулировать в законодательстве, непосредственно затрагивающем публично-частные партнерства (ПЧП). Руководство для законодательных органов и Типовые законодательные положения охватывают основные вопросы создания благоприятной нормативно-правовой базы для ПЧП. К таким вопросам относятся, в част-ности, a) планирование и подготовка проектов, включая анализ экономической целесооб-разности, а также финансовую, социальную и экологическую оценку проекта, b) административная координация и сфера полномочий на заключение ПЧП, c) порядок за-ключения договора на основе запроса предложений с проведением диалога, предусмотрен-ный в Типовом законе ЮНСИТРАЛ о публичных закупках, и d) содержание договора о ПЧП и его срок действия, продление или прекращение, а также урегулирование споров. В Руководстве для законодательных органов также рассматриваются другие области права, которые могут влиять на ПЧП, включая право интеллектуальной собственности, экологиче-ское право, право в области обеспечительных интересов, конкуренции и защиты прав по-требителей.
Источник
Принципы закупок для государственных и корпоративных нужд: в чем сходство и различия?
Законодательство о контрактной системе в отдельных случаях теперь распространяется и на автономные учреждения. А это значит, что их работникам, отвечающим за закупочный процесс, необходимо как минимум знать и понимать основополагающие нормы данного за-кона. Чем различаются принципы Закона № 44 ФЗ [1] и Закона № 223 ФЗ [2] ?
Контрактная система в сфере закупок для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, введенная Законом № 44 ФЗ, начала работать 1 января 2014 года и пришла на смену прежнему законодательству о госзакупках – Закону № 94 ФЗ [3]. Она основывается на единых принципах и подходах, позволяющих обеспечивать государственные и муниципальные нужды.
Согласно ст. 6 Закона № 44 ФЗ к таким принципам относятся:
- открытость, прозрачность информации о контрактной системе в сфере закупок;
- обеспечение конкуренции;
- профессионализм заказчиков;
- стимулирование инноваций;
- единство контрактной системы в сфере закупок;
- ответственность за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд;
- эффективность осуществления закупок.
Перечисленные пункты в целом соответствуют принципам Типового закона ЮНСИТРАЛ о публичных закупках [4] , отражающего многолетний опыт закупочной деятельности многих государств.
Вместе с тем в Законе № 94 ФЗ принципы осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд не были закреплены как таковые, хотя его общие подходы и цели соответствуют ряду основополагающих норм Закона № 44 ФЗ: требование об открытости информации о контрактной системе восходит к обеспечению гласности и прозрачности размещения заказа, необходимость конкуренции – к расширению возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия.
В то же время в Законе № 223 ФЗ, регулирующем закупки для корпоративных нужд, определены следующие принципы:
- информационная открытость закупки;
- равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки;
- целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (при необходимости – с учетом стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика;
- отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки.
Но эти принципы в Законе № 223 ФЗ не раскрываются, их характеристики отсутствуют. А вот в Законе № 44 ФЗ разъяснению основополагающих норм отведено сразу несколько статей. Рассмотрим их более подробно.
Принципы контрактной системы: что нового?
Согласно ст. 7 Закона № 44 ФЗ открытость и прозрачность должны обеспечиваться посредством предоставления свободного и безвозмездного доступа к информации о контрактной системе в сфере закупок (в частности, посредством размещения сведений в единой информационной системе). Информация эта должна быть полной и достоверной.
Следующий принцип заключается в том, что контрактная система в сфере закупок должна создавать равные условия для конкуренции между участниками закупок и любое заинтересованное лицо может стать поставщиком, подрядчиком или исполнителем (ст. 8 Закона № 44 ФЗ). При осуществлении закупок должен соблюдаться принцип добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок – в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. При этом заказчикам, специализированным организациям, их должностным лицам, закупочным комиссиям и их членам, а также участникам закупок запрещено совершать какие-либо действия, противоречащие требованиям Закона № 44 ФЗ, в том числе приводящие к ограничению конкуренции (например, необоснованному ограничению числа участников закупок).
Заказчики, работающие в рамках Закона № 44 ФЗ, должны руководствоваться гораздо большим количеством принципов и требований, чем те, кто исполняет нормы Закона № 223 ФЗ.
Профессионализм заказчиков выделен в отдельный принцип впервые, хотя ранее он был реализован в ч. 2 ст. 7 Закона № 94 ФЗ (в ней говорилось, что заказчик был вправе включать в состав комиссии преимущественно лиц, прошедших соответствующее обучение). В свою очередь, в ст. 9 Закона № 44 ФЗ сказано, что контрактная система в сфере закупок предусматривает осуществление деятельности заказчика, специализированной организации и контрольного органа на профессиональной основе с привлечением квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями и навыками в данной сфере. В частности, на заказчиков теперь возложена обязанность поддерживать и повышать уровень квалификации и профессионального образования должностных лиц, занятых в сфере закупок, в том числе путем повышения квалификации или профессиональной переподготовки в этой сфере.
В то же время принципы стимулирования инноваций, единства кон-трактной системы, ответственности за результативность закупки яв-ляются абсолютно новыми. Так, при планировании и проведении закупок приоритетными должны быть закупки инновационной и высокотехнологичной продукции (ст. 10 Закона № 44 ФЗ). Сама же контрактная система основывается на единых принципах и подходах, позволяющих обеспечивать государственные и муниципальные нужды посредством планирования и осуществления закупок, их мониторинга, аудита, а также контроля в сфере закупок (ст. 11 Закона № 44 ФЗ).
Принцип ответственности, а также эффективности закупок согласно ст. 12 Закона № 44 ФЗ состоит в том, что заказчик при их планировании и проведении должен исходить из необходимости достижения заданных результатов закупок. При этом должностные лица заказчика несут персональную ответственность за соблюдение требований, установленных законодательством о контрактной системе и подзаконными актами.
Таким образом, принцип эффективного использования денежных средств, обозначенный в Законе № 94 ФЗ, сегодня трансформиро-вался в принцип эффективного осуществления закупок. Составляющими такой эффективности являются, кроме снижения размера расходуемых бюджетных и внебюджетных средств, иные критерии результативности закупки.
Анализ приведенных норм позволяет сделать следующий вывод. Основными принципами, применяемыми ко всем видам закупок (для государственных и корпоративных нужд), являются открытость (как разновидности – прозрачность, гласность) закупок, равноправие участников закупки и отсутствие дискриминации, необоснованных ограничений конкуренции, а также эффективность и экономность использования средств, предназначенных для данных целей. В то же время заказчики, работающие в рамках Закона № 44 ФЗ, должны руководствоваться гораздо большим количеством принципов и требований, чем те, кто исполняет нормы Закона № 223 ФЗ.
Профессионализм, ответственность и стимулирование инноваций
Но здесь возникает вопрос: нужно ли закрепить другие принципы, сформулированные в Законе № 44 ФЗ и являющиеся новациями законодательства, применительно к закупкам для корпоративных нужд?
Представляется, что этого не требуется в отношении принципа единства контрактной системы в сфере закупок. Однако с другими принципами дело обстоит иначе.
Наделение отделов по закупкам широким кругом полномочий, повышение профессионализма этих сотрудников уже сегодня является реальностью для исполнителей Закона № 223 ФЗ.
Например, в ст. 9 Закона № 44 ФЗ прописаны нормы о профессионализме заказчика. Согласно ст. 2 Закона № 223 ФЗ при закупке заказчики должны руководствоваться Конституцией РФ, ГК РФ, указанным и другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ, а также принятым в соответствии с ними положением о закупке [5] . Однако данное требование исполнимо только при условии, что заказчик знает нормы законодательства, применяемые при осуществлении закупок. Более того, правильно составить и на практике применять положение о закупке (а это главные составляющие эффективности закупочного процесса) невозможно без знаний в области закупок, а также без конкретных знаний о необходимых заказчику товарах, работах, услугах.
Таким образом, профессионализм заказчика является необходимым качеством, обеспечивающим эффективное осуществление закупок для корпоративных нужд, и, по нашему мнению, как принцип может и должен быть закреплен в Законе № 223 ФЗ. Не менее важным применительно к закупкам для корпоративных нужд представляется и принцип ответственности за результативность таких закупок – он также мог бы быть прописан на законодательном уровне.
Вопросы стимулирования инноваций тоже играют немаловажную роль в развитии каждого конкретного заказчика. Кроме того, сфера науки и технологий является приоритетом в развитии государства, поэтому проведение государственных конкурсов, в частности, в сфере научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок не прекращалось даже тогда, когда у государства отсутствовала потребность в системном правовом регулировании тендерных процедур.
О значимости закупок инновационной и высокотехнологичной продукции для заказчиков, руководствующихся Законом № 223 ФЗ, свидетельствует и тот факт, что такие закупки должны быть отражены в отдельном документе, предполагающем более длительный срок планирования (план закупки инновационной продукции). Критерии отнесения товаров, работ, услуг к инновационной и (или) высокотехнологичной продукции для целей формирования указанного плана устанавливаются федеральными органами исполнительной власти в своих сферах регулирования. На момент написания статьи приказы об утверждении этих критериев были приняты четырьмя ведомствами: Минпромторгом, Минобрнауки, МЧС и Минздравом [6] .
Указанные критерии сформированы в соответствии с приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники, а также с перечнем критических технологий [7] . В частности, к приоритетным направлениям относятся:
- безопасность и противодействие терроризму;
- информационно-телекоммуникационные системы;
- науки о жизни;
- перспективные виды вооружения, военной и специальной техники;
- энергоэффективность, энергосбережение, ядерная энергетика.
Очевидно, что эти направления развития науки, технологий и техники, заданные в масштабах страны в целом, автономные учреждения должны принимать во внимание в целях обеспечения своих нужд и определения собственных перспектив развития. Поэтому принцип стимулирования инноваций, по нашему мнению, также мог бы быть закреплен в Законе № 223 ФЗ.
В заключение обратимся к статистике официального сайта zakupki.gov.ru, чтобы подтвердить актуальность рассмотренных выше принципов в отношении закупок для государственных и корпоративных нужд. Согласно данным за 2013 год, относящимся к применению Закона № 94 ФЗ, только в Московском регионе снижение цен по результатам закупочных процедур составило 45,7 млрд руб. В рамках работы по Закону № 223 ФЗ начальные цены тоже существенно снизились: имеющаяся статистика, а также реальная практика организаций – исполнителей названного закона свидетельствуют о том, что за счет проведения открытых торгов заказчикам удается значительно экономить денежные средства. Появление на предприятиях и в учреждениях отделов по закупочной деятельности, составление планов закупок также способствует более рациональному расходованию бюджетов заказчиков.
Наделение отделов по закупкам широким кругом полномочий, повышение профессионализма сотрудников, а также сосредоточение вокруг этих отделов остальных подразделений уже является реальностью для исполнителей Закона № 223 ФЗ. Все это позволяет заказчикам снизить свои издержки, повысить качество закупок, сократить «раздутые» административно-хозяйственные отделы и выстроить четкую линию развития как на краткосрочную, так и на долгосрочную перспективу.
Ссылки
[1] Федеральный закон от 05.04.2013 № 44 ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
[2] Федеральный закон от 18.07.2011 № 223 ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».
[3] Федеральный закон от 21.07.2005 № 94 ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
[4] Принят в Вене 01.07.2011 на 44-й сессии ЮНСИТРАЛ.
[5] Данный документ содержит требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные положения, связанные с обеспечением закупки (ч. 2 ст. 2 Закона № 223 ФЗ).
[6] Приказы Минпромторга РФ от 01.11.2012 № 1618, Минобрнауки РФ от 01.11.2012 № 881, МЧС РФ от 14.12.2012 № 768, Минздрава РФ от 31.07.2013 № 514н.
[7] Утверждены Указом Президента РФ от 07.07.2011 № 899.
К. И. Романов
специалист по договорной работе
группы развития, маркетинговых исследований и закупок ФАУ
«25 Государственный научно-исследовательский институт химмотологии Министерства обороны РФ»
Источник
