Муниципальная собственность
20.4. Формирование муниципальной собственности
Формирование муниципальной собственности напрямую связано с разграничением компетенции между уровнями управления — государственным и местным. Объекты рассматриваемого вида собственности служат для обеспечения компетенции местного самоуправления.
Формирование муниципальной собственности осуществляется путем разграничения собственности, приватизации, создания новых объектов, передачи, приобретения в результате купли-продажи, дарения и т.д. Порядок формирования муниципальной собственности первоначально был предусмотрен в постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы, Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». В соответствии с приложением № 3 к данному постановлению в состав муниципальной собственности должны были перейти объекты государства, расположенные на территории городских и районных Советов (т.е. жилищный и нежилой фонд, жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, объекты инженерной инфраструктуры и т.д.), а также объекты, находившиеся в собственности субъектов Российской Федерации и расположенные на территории соответствующих городов (т.е. предприятия розничной торговли , общественного питания и бытового обслуживания населения; учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта; оптово-складские мощности).
Распоряжением Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 г. № 114-рп было утверждено Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности (утратило силу в связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 12 июня 2006 г. № 603 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации). В положении определялся порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность, и порядок оформления прав собственности. Перечни указанных объектов следовало согласовывать с органами государственного управления, в ведении которых эти объекты находились. При согласовании перечней объектов федеральной собственности органы государственного управления исходят из необходимости сохранения технологического единства инженерных, учебных, лечебно-профилактических комплексов (систем), централизованного управления ими, обеспечения необходимых требований к организации их безопасной эксплуатации, а также недопущения выведения из их состава объектов, не являющихся автономными по характеру своего функционирования.
Составление и утверждение перечней отнесено положением к ведению комитетов по управлению имуществом городов и районов.
В дальнейшем порядок передачи государственной собственности субъектов Российской Федерации в состав муниципальной собственности, предусматривающий возможность пополнения муниципальной собственности за счет государственной, стал определяться законами субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении или специальными законами о муниципальной собственности.
Полномочия местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью существенно возросли в связи с начавшимся в 1992 г. процессом приватизации.
Основным нормативным актом, регулирующим данный вопрос, является Федеральный закон от 21 ноября 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». Под приватизацией муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.
Порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно. Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности в полном объеме поступают в местный бюджет.
Приватизация муниципального имущества относится к производным способам приобретения права собственности, представляя собой (за исключением внесения муниципального имущества в оплату уставного капитала обществ) особый случай купли-продажи имущества. Данный договор является взаимообязывающим. Материальный объект договора — приватизируемое муниципальное имущество, юридические объекты — действия сторон по передаче данного имущества и уплате за него денежной суммы (цены), а также по выполнению других условий договора (например, инвестиционных и (или) социальных условий при продаже имущества на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями). Таким образом, приватизация — это особый способ передачи имущества из публичной в частную собственность.
Исходя из сформулированного выше понятия приватизации муниципального имущества, можно выделить следующие признаки приватизации:
- принадлежность приватизируемого имущества к муниципальной собственности (отчуждение своего имущества обществом, имеющим муниципальное образование в качестве единственного участника, не будет считаться приватизацией, так как с момента формирования уставного капитала юридического лица имущество, внесенное учредителями в оплату уставного капитала, является собственностью самого общества);
- покупателем приватизируемых объектов могут быть только субъекты частной собственности (передача государственного (муниципального) имущества от одного государственного (муниципального) унитарного предприятия другому не является приватизацией имущества);
- возмездность приватизации;
- законодательное требование отчуждать государственное или муниципальное имущество только способами, установленными Федеральным законом от 21 ноября 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».
Средства, поступающие в местные бюджеты в результате приватизации, направляются исключительно:
- на содержание объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, не вошедших в имущественный комплекс приватизируемых предприятий и переданных в ведение соответствующих органов местного самоуправления;
- финансирование мероприятий по социальной защите населения;
- реализацию соответствующих инвестиционных программ.
Один из важнейших способов формирования муниципальной собственности — создание этой собственности путем строительства производственных объектов, приносящих прибыль .
20.5. Права и полномочия органов местного самоуправления по распоряжению муниципальной собственностью
Конституция Российской Федерации закрепляет за органами местного самоуправления все права собственника: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (статья 130), а также гарантирует их самостоятельность в управлении муниципальной собственностью.
В соответствии с российским законодательством органы местного самоуправления вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное пользование физическим и юридическим лицам, определяя в договорах и соглашениях условия использования этих объектов. Кроме того, органы местного самоуправления вправе сдавать объекты муниципальной собственности в аренду, а также совершать с муниципальным имуществом иные сделки в соответствии с законом. Органы местного самоуправления также участвуют в других мероприятиях по вопросам управления муниципальной собственностью: в определении порядка передачи и продажи муниципального жилья в собственность граждан и организаций, сдачи муниципального жилья в аренду, правил пользования земельными ресурсами; правил пользования сооружениями, предназначенными для удовлетворения нужд населения и др.
В соответствии со статьей 51 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления имеют следующие полномочия в отношении муниципальной собственности.
Источник
Основные способы формирования муниципального имущества
Процесс формирования муниципальной собственности неоднократно оказывался в центре внимания при обсуждении проблем местного самоуправления. Большинство муниципальных образований пошло по пути принятия решений о передаче в муниципальную собственность объектов, соответствующих предметам ведения местного самоуправления. Однако процесс передачи носил спонтанный и затяжной характер, а решение принималось по каждому конкретному объекту. Очевидно, что подобные вопросы должны стать объектом регулирования законодательства субъектов Федерации.
Например, по объектный состав собственности муниципальных образований Санкт-Петербурга предлагается закрепить соответствующими законами. Причем объекты, являющиеся структурными подразделениями предприятий (учреждений), передаваемых в муниципальную собственность, подлежат реорганизации в самостоятельные предприятия (учреждения) – юридические лица. Право собственности муниципальных образований на предприятия и находящиеся в оперативном управлении учреждений объекты недвижимости возникает с момента его государственной регистрации.
Можно выделить следующие основания возникновения права муниципальной собственности:
1) Разграничение государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность , государственную собственность субъектов Федерации и муниципальную собственность
2) Передача объектов государственной собственности – федеральной и собственности субъектов Федерации – в муниципальную собственность
3) Взимание налогов и сборов, иных обязательных платежей, подлежащих зачислению в местный бюджет
4) Приобретение имущества путем совершения гражданско-правовых сделок (договора купли-продажи, дарения, мены и д.р.)
5) Объединение, преобразование или упразднение муниципальных образований
6) Разграничение муниципальной собственности
7) Получение доходов, продукции в результате использования муниципальной собственности
8) Иные основания, предусмотренные законодательством
Понятие «муниципальная собственность» было закреплено в 1991г. в Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Одновременно был расширен ее состав. Органы местного самоуправления получили право на преимущественные приобретения находящихся на их территории зданий, сооружений и иных объектов, которые могли использоваться для местных нужд. Однако законом не был предусмотрен конкретный механизм преобразования объектов государственной собственности в муниципальную, в нем не содержались критерии необходимости и целесообразности передачи объектов местным Советам.
Порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность городов и районов, был разработан только в 1992г. В перечень включались только те объекты, которые по закону могли быть отнесены в муниципальной собственности; перечень разрабатывался комитетом по управлению имуществом города или района и утверждался представительным органом местного самоуправления.
С 1995г. состав муниципальной собственности в целом регулируется Федеральном законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В законодательстве ряда субъектов Федерации структура муниципальной собственности раскрывается более подробно.
Очевидно, что в муниципальную собственность будут передаваться лишь объекты, имеющие местное значение, в соответствии с предметами ведения местного самоуправления:
1) Жилищный фонд и нежилые помещения, в том числе здания, строения и их комплексы, находящиеся в управлении органов местного самоуправления
2) Объекты инженерной инфраструктуры муниципальных образований, благоустройства, местного пассажирского транспорта
3) Производственные объекты, необходимые для обеспечения производства товаров народного потребления, обслуживания жилищно-коммунального хозяйства
4) Объекты оптово-розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения
5) Объекты здравоохранения, культуры и спорта, образовательные учреждения
6) Природные объекты, охраняемые или особым образом используемые, имеющие местное значение
7) Объекты культурного наследия местного значения
8) Водные объекты местного значения
9) Другие объекты, необходимые для решения муниципальными образованиями вопросов местного значения, предусмотренных местным законодательством
10) Объекты, необходимые для обеспечения эксплуатации, обслуживания, содержания, ремонта и строительства объектов, передаваемых в муниципальную собственность
11) Объекты, используемые органами местного самоуправления для исполнения ими отдельных государственных полномочий
Ряд проблем возникает при обосновании необходимости передачи в муниципальную собственность объектов здравоохранения и образования. В этой сфере уже сложилась своеобразная иерархия: существуют федеральная, региональная и муниципальная системы с соответствующими каналами финансирования. Субъектам Федерации было бы целесообразно законодательно закрепить распределение таких объектов по уровням управления (что уже сделано во многих западных странах, а в России – в Астраханской и Воронежской областях).
Перечень передаваемых объектов может быть расширен за счет объектов федеральной собственности, находящихся на территории соответствующего муниципального образования и необходимых для обеспечения комплексного социально-экономического развития территории. Если объекты федеральной собственности содержались и финансировались за счет средств местного бюджета или если федеральные органы приняли решение о передаче в связи с освобождением федеральных государственных органов от не свойственных им функций в хозяйственно-экономической сфере, то одновременно с передачей собственности должны передаваться финансовые средства на их содержание, восстановление, реконструкцию.
Важнейший вопрос, возникающий при передаче собственности, — это вопрос о финансировании передаваемых объектов. Представляется целесообразным передавать безвозмездно государственные объекты, имеющие местное значение либо предназначенные для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Инициаторами передачи могут быть как государственные органы власти, так и население муниципального образования или органы местного самоуправления. В передаче объектов собственности может быть отказано, если это может ущемить интересы Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований или привести к разрушению единых технологических циклов и комплексов, если имеется ограничение на отчуждение объекта (имущества) государственной собственности. Вместе с тем органы местного самоуправления в праве отказаться от принятия объектов в следующих случаях: если функциональное значение передаваемых объектов в собственности не соответствует предметам ведения местного самоуправления; если содержание, восстановление объектов требует финансовых средств или может являться экономически убыточным, а передача финансовых средств на эти цели не предусматривается. Отказ можно считать обоснованным, если передаваемые финансовые средства не соответствуют затратам на содержание или восстановление передаваемых объектов а также если объект является экологически опасным, а его дальнейшее перепрофилирование не возможно.
Процедура передачи зависит от того, кто выступает с инициативой, какая цель при этом преследуется. Поэтому возможны четыре схемы передачи государственной собственности в муниципальную:
1) Если передача осуществляется по инициативе федеральных или региональных органов исполнительной власти, соответствующие министерства, комитеты и департаменты, в ведении или оперативном управлении которых находится имущество, вносят предложения в Минимущество РФ или в региональный комитет по управлению имуществом о необходимости передачи объектов в собственность муниципального образования, на территории которого они расположены.
2) Если инициатором передачи муниципальной собственности в муниципальную выступает муниципальное образование, то предусматривается несколько иной порядок.
3) Если объекты государственной собственности передаются в целях комплексного социально-экономического развития муниципального образования, то передача осуществляется Правительством РФ или Правительством субъекта Федерации.
4) Передача федеральных объектов при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями предусматривает особую процедуру.
Источник
