А. Ермолаева. Понятие правового акта как официального документа
доцент Поволжской академии государственной службы
ПОНЯТИЕ ПРАВОВОГО АКТА КАК ОФИЦИАЛЬНОГО ДОКУМЕНТА
- Функции правового акта
- Признаки правового акта
- Классификация правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации
- Определение понятия «Нормативно-правовой акт»
Правовой акт представляет собой отражение определенной формы деятельности государства, его органов и должностных лиц. Он обладает государственно-властным характером и обязателен для тех, кому адресован.
Функции правового акта, как официального документа подразделяются на общие и специфические.
Информационная функция в документоведении определяется как общая для любого документа, в том числе и для правового акта, который создается для сохранения правовой информации, ибо необходимость зафиксировать информацию — причина появления любого вида документа.
Социальная функция: правовой акт является социально значимым объектом, поскольку любой документ порожден той или иной социальной потребностью. Посредством правовых актов регулируются общественные отношения, касающиеся конкретных социальных групп.
Коммуникативная функция: документ выступает в качестве средства связи между отдельными элементами общественной структуры. Одно из непременных условий, предъявляемых к тексту правового акта, — точность, ясность, доступность его изложения для всех слоев населения.
К числу специфических функций рассматриваемой категории документов относятся функция исторического источника и правовая функция.
Правовой акт выступает в качестве источника исторических сведений о развитии общества. В частности, правовые акты органов государственной власти Саратовской области подлежат обязательному хранению в Государственном архиве Саратовской области.
Особую значимость для правовых актов имеет правовая функция. И если данная функция может быть приобретена некоторыми видами документов впоследствии, то рассматриваемая категория документов наделена этой функцией изначально. Именно эти документы являются средством закрепления, изменения и отмены правовых норм и правоотношений в обществе. Они позволяют точно и определенно фиксировать содержание правовых норм, поскольку являются письменным источником права. Это обеспечивает надлежащую определенность права, является одним из условий последовательного проведения начал законности.
Классифицируя многочисленные правовые акты по их юридической природе, можно выделить значительную категорию актов нормативного характера. С формально-содержательной стороны они представляют правовое решение, которое содержит нормы права. Эти акты рассчитаны на длительное действие, принимаются уполномоченными на то органами в пределах их компетенции и направлены на установление обязательных правил поведения, возникновение, изменение или прекращение правовых отношений.
Для нормативного правового акта характерны следующие признаки: нормативный правовой акт исходит от государства (только государственные органы и специально уполномоченные государством должностные лица вправе принимать данный документ. Все нормативные правовые акты носят государственный характер, то есть они общеобязательны, к их содержанию и действию предъявляются особые требования); существует особый порядок (процедура) принятия этого документа; документ оформляется по установленной форме; иерархическая подчиненность, основанная на различной юридической силе отдельных актов; содержание нормативного документа составляют правила поведения.
Общепринятым является деление нормативно-правовых актов на две группы: законы и подзаконные акты. Законы принимаются представительными (законотворческими) органами, подзаконные акты — всеми остальными уполномоченными органами и должностными лицами, чаще всего исполнительными органами власти. В современной России судебные органы не имеют права принимать нормативные правовые акты. Они лишь вправе применять уже действующие нормы права.
Нормативный документ придает нормам официальный статус, юридическую силу. Он имеет четко установленную форму и реквизиты; отличается определенностью формулирования в тексте правовых норм (особенно четко должны быть сформулированы права и обязанности возможных участников правоотношений); готовится компетентными органами на основе специально установленной правотворческой процедуры. Неукоснительное соблюдение технологии подготовки и оформления этого документа — обязательное условие законности и эффективности подготавливаемых решений. Ему свойственна общеизвестность. Обычно нормативный документ публикуется непосредственно после его принятия, однако для наиболее важных установлены сроки их опубликования. Они публикуются в особых источниках и имеют определенный порядок вступления в силу.
Система нормативных актов России в современный период состоит из двух уровней — федерального и субъектов Федерации.
Если говорить о нормативных правовых актах органов государственной власти субъекта Федерации, то они издаются, как правило, с целью: нормативного регулирования различных сторон экономической и социальной жизни; реализации федеральных законов и иных правовых актов государственной власти; устранения противоречий и недостатков в деятельности организаций, учреждений и предприятий; содействия гражданам в реализации их прав и законных интересов; определения статуса государственных органов и общественных объединений.
Правовые акты органов государственной власти субъектов Федерации можно классифицировать по следующим признакам:
— в массиве документов органов государственной власти субъектов Федерации имеются правовые акты как нормативного, так и ненормативного (индивидуального) характера;
— правовые акты субъекта Федерации классифицируются по видам;
— правовые акты субъекта Федерации классифицируются по авторам (законодательный и исполнительный органы государственной власти субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта Федерации);
— правовые акты субъекта Федерации классифицируются по порядку принятия (коллегиальный, индивидуальный);
— отдельную классификационную группу составляют нормативные правовые акты, принимаемые законодательным органом и подписываемые главой органа исполнительной власти.
Нормативные акты необходимо отличать от ненормативных, индивидуальных, обращенных к персонально определенным лицам и коллективам. Например, высшее должностное лицо может издавать не только постановления нормативного характера, но и распоряжения, не являющиеся нормативными. Акты ненормативного характера адресуются, как правило, конкретному лицу, издаются на основе действующих норм права и не устанавливают новых норм.
В процессе своей деятельности государственные органы могут издавать правовые акты различного характера. Это могут быть нормативные акты, акты применения норм права и акты толкования (интерпретационные акты).
Природа интерпретационных актов (актов толкования и актов разъяснения) изучена еще недостаточно. Практика показывает, что их удельный вес в региональном правотворчестве слишком мал, а то и вовсе отсутствует.
Между тем факты свидетельствуют о том, что акты разъяснения необходимы, поскольку могут иметь место неясности в содержании законов и иных нормативных правовых актов, а также неправильная или противоречивая практика их применения.
Характеристика нормативных документов органов государственной власти была бы неполной без анализа существующих определений понятия «нормативный правовой акт». Однако в настоящее время нельзя указать конкретный федеральный закон или государственный стандарт, дающий определение этому понятию. Тем не менее в действующем законодательстве содержится разъяснение понятия «нормативный правовой акт». Сравнительный анализ свидетельствует о различиях в имеющихся формулировках. Более того, в процессе правотворческой деятельности вносятся изменения в первоначальные определения.
Например, Пленум Верховного суда РФ, давая определение правовым актам, первоначально установил, что «правовыми актами являются принятые органами власти, организациями, должностными лицами решения, содержащие обязательные предписания (правила поведения), влекущие юридические последствия. Такие акты могут носить нормативный характер, т.е. устанавливать правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом, а также индивидуальный характер, т.е. устанавливать, изменять или отменять права и обязанности конкретных лиц».
В настоящее время внесены изменения и дополнения в приведенные определения, конкретизирующие, на наш взгляд, первоначальную редакцию: «Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц».
Не делая подробного сравнительного анализа двух приведенных определений, обратим внимание на существенное дополнение в действующей редакции: «. изданный в установленном порядке», которое подчеркивает особую процедуру подготовки, принятия и оформления этой категории документов.
Другой пример. В проекте Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», принятого Государственной думой в первом чтении, приведены два варианта определения «нормативный правовой акт»:
— нормативный правовой акт — это официальный письменный документ, выражающий волеизъявление полномочного органа государственной власти по установлению, изменению или отмене норм права — общеобязательных правил, рассчитанных на многократное применение;
— нормативный правовой акт — это официальный письменный документ, выражающий волеизъявление полномочного органа государственной власти по установлению, изменению или отмене норм права.
В Уставе города Москвы под правовым актом понимается юридический акт, принятый органом власти или должностным лицом в пределах своей компетенции. Нормативным правовым актом является правовой акт, устанавливающий нормы, правила общего характера.
Минюстом России рекомендуется использовать постановление Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. N 781 «Об обращении в Конституционный суд Российской Федерации», в котором приводятся определения нормативного правового акта и правовой нормы: «Нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение».
Как уже отмечалось, приведенные определения имеют существенные различия. Кроме того, каждая научная дисциплина, изучающая документы, имеет свой понятийный аппарат, поэтому один и тот же объект может быть описан с помощью различных терминов.
Например, постановления, распоряжения, приказы юридическими дисциплинами обозначаются как правовые акты (нормативного и ненормативного характера). При этом проводится разграничение правовых актов и другой документации. С позиций документоведения постановление, распоряжение, приказ обозначаются как организационно-распорядительный документ.
Рассмотрим более подробно определение, закрепленное постановлением Государственной думы с точки зрения действующего государственного стандарта Р 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения», поскольку именно в этом определении нормативный правовой акт трактуется как «официальный письменный документ», и в этом контексте определение оказывается на стыке юриспруденции и документоведения.
Указанный государственный стандарт устанавливает термины и определения понятий в области делопроизводства и архивного дела. Термины, установленные настоящим стандартом, обязательны для применения во всех видах документации.
Говоря о терминологии, относящейся к понятию «нормативный правовой акт», которая представлена в новом стандарте, обратим особое внимание и на аспекты, которые отличают новый стандарт от ранее действовавшего.
«Нормативный правовой акт» — это прежде всего «документ».
В государственном стандарте воспроизводится определение, сформулированное в Федеральных законах «Об информации, информатизации и защите информации»9 и «Об участии в международном информационном обмене»10: «Документированная информация (документ) — зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать».
Сравним это определение с определением, которое содержалось в ранее действовавшем ГОСТ 16487-83: «Документ — материальный объект с информацией, закрепленной созданным человеком способом для ее передачи во времени и пространстве».
Как справедливо отмечает В.Ф. Янковая, старое определение документа, в отдельной его части, было более точным: оно подчеркивало такую важную сущностную характеристику документа, как способ фиксации информации («созданный человеком способ»), что сразу отделяет документ от массы других объектов (живой и неживой природы), которые могут быть носителями и источниками информации, также «зафиксированной на материальном носителе», но не являющимися документами. Кроме того, в ранее действовавшем стандарте в определении понятия «документ» отражалась его роль как средства коммуникации и исторического источника.
Однако старое определение не содержало понятие, которое, в свою очередь, требует определения. Речь идет о понятии «реквизит», тем более что определения понятия «реквизит», как в старом стандарте, так и в новом, не безупречны. Сравним: ГОСТ Р 51141-98: «Реквизит документа — обязательный элемент оформления официального документа»; ГОСТ 16487— 83: «реквизит документа — элемент официального документа».
В определении ГОСТ 16487-83 оставалось неясным, какова природа реквизита. Что это, информационный элемент или, может быть, графический элемент оформления? В новом стандарте сделано уточнение: «обязательный элемент оформления», но тоже не сказано о том, что это прежде всего информационный элемент. Более того, введенное уточнение, что реквизит — это элемент оформления, не проясняет, а, скорее, затемняет сущность, поскольку неясно, что понимается под оформлением документа, особенно если вспомнить, что и текст документа формально относят к числу реквизитов, а уж текст никак нельзя назвать элементом оформления документа.
Понятие «документ», закрепленное в новом стандарте, имеет принципиальное отличие от ранее действующего ГОСТа введением словосочетания «. позволяющими ее идентифицировать», так как прежнее определение давало возможность применить понятие «документ» к любой информации, закрепленной на материальном объекте.
Обратим внимание, что ни ранее действовавший, ни новый стандарт при определении понятия «документ» не устанавливают перечень материальных объектов, на которых может быть зафиксирована информация, а также способы документирования. Видимо, это не случайно, и разработчики стандарта тем самым подчеркивают возможности современных технологий, в результате которых наряду с традиционными носителями информации и, соответственно, способами документирования на них в недалеком будущем могут быть применены новые материальные носители, которые потребуют и применение новых способов документирования.
В определении, характеризующем «нормативный правовой акт», указано, что это не просто «документ», а «письменный официальный документ». Подобного понятия в государственном стандарте нет. Однако есть понятие «письменный документ» и понятие «официальный документ».
Рассмотрим понятие «письменный документ». По определению ГОСТа — это текстовой документ, информация которого зафиксирована любым типом письма.
В свою очередь «текстовой документ» — это документ, содержащий речевую информацию, зафиксированную любым типом письма или любой системой звукозаписи. Таким образом, понятие «письменный документ» содержит только речевую информацию, исключая при этом такой материальный носитель информации, как магнитная пленка.
Следовательно, можно предположить, что при создании письменного документа в качестве носителей информации могут быть бумага, жесткий диск компьютера, дискета. Однако пока невозможно себе представить, чтобы нормативный правовой акт, например закон субъекта Федерации, был создан на жестком диске, перенесен на дискету и не имел бы бумажного аналога. И несмотря на имеющийся ГОСТ 6.10.4— 84 «Унифицированные системы документации. Придание юридической силы документам на машинном носителе и машинограмме, создаваемым средствами вычислительной техники. Основные положения», следует признать, что наиболее важные документы, а к их числу, несомненно, относятся нормативные правовые акты, следует оформлять на бумажном носителе, на котором в реквизите «Подпись» будет стоять собственноручная, а не электронная подпись должностного лица.
Об использовании бумажного носителя для оформления наиболее важных документов свидетельствует и международный опыт, в том числе и опыт стран с высоким уровнем автоматизации документационного обеспечения управления. Кроме того, и исторический опыт показывает, что бумажный носитель является наиболее надежным с точки зрения обеспечения сохранности документов. Доказательством тому являются сохранившиеся на бумажном носителе документы, время создания которых исчисляется столетиями. А, как известно, нормативные документы федеральных органов и органов государственной власти субъектов Федерации составляют государственную часть Архивного фонда Российской Федерации и имеют постоянный срок хранения.
Следовательно, чтобы определение понятия «нормативный правовой акт» как официального документа было более точным и имело однозначное толкование, в него, видимо, следует включить и вид материального носителя — бумажный носитель.
В определении «письменный документ» обращает на себя формулировка «. любым типом письма». Толкование типов письма мы получаем в следующих определениях: «рукописный документ» и «машинописный документ». Рукописный документ — письменный документ, при создании которого знаки письма наносятся от руки. Машинописный документ — письменный документ, при создании которого знаки письма наносятся техническими средствами.
Итак, очевидно, что нормативный правовой акт — это не столько письменный документ, сколько машинописный документ. Следующее определение «официальный документ» ГОСТ Р 51141-98 трактует как «документ, созданный юридическим или физическим лицом, оформленный и удостоверенный в установленном порядке».
Под «оформлением документа» подразумевается проставление необходимых реквизитов, установленных правилами документирования.
В этой связи при определении «нормативный правовой акт», казалось бы, вполне логично дополнение, что он принимается (издается) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции, подчеркивая тем самым, что нормативный правовой акт создается только юридическим лицом, причем являющимся правотворческим органом. Слова «принятие (издание) в определенной форме» подчеркивают более сложную процедуру создания нормативных правовых актов в отличие от остальных документов.
Однако неясно, почему прерогатива принятия (издания) нормативных документов дана только правотворческим органам, тем самым исключая Президента и высших должностных лиц республик, краев, областей из числа субъектов правотворчества.
В результате в Законе Иркутской области «О законах и иных областных нормативных правовых актах» появляется такая некорректная формулировка: «Нормотворческими органами области являются Законодательное собрание, губернатор области, администрация области и областные ведомства».
Это же замечание можно отнести к определению, данному в Законе Саратовской области «О правовых актах органов государственной власти Саратовской области»: «Нормативным правовым актом органов государственной власти Саратовской области признается официальный письменный документ установленной формы, принятый органом государственной власти Саратовской области по вопросам, относящимся к его компетенции, и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм».
В рассматриваемом определении также остается непонятным, кто в данном случае устанавливает порядок оформления и удостоверения официального документа? Из определения можно сделать вывод, что не исключается и само юридическое лицо, создавшее документ. Это подтверждается и сложившейся практикой оформления нормативных документов в различных субъектах Федерации.
В связи с этим в качестве варианта возможна формулировка: «. оформленный в соответствии с установленными действующим законодательством правилами документирования», поскольку нормативную базу, регламентирующую подготовку и оформление документов, составляют правовые акты, полностью посвященные этим вопросам, а также отдельные положения нормативных актов, имекшщх более широкую сферу действия (например, по вопросам информатизации, законотворчества, работы органов власти и т.д.).
В законе Иркутской области при определении понятия «нормативный акт» указано, что нормативный акт рассчитан на многократное применение. Последнее обстоятельство, безусловно, относится к областным законам, но вызывает определенные сложности при отнесении к числу нормативных актов, например, постановлений, когда в них устанавливается, изменяется или отменяется правовая норма, но однократного действия.
Рассмотрим определение, данное в Законе Новгородской области: «Нормативный правовой акт — это официальный письменный документ, принятый правотворческим органом в пределах его компетенции, направленный на установление, изменение либо отмену правовых норм и обладающий обязательной юридической силой на территории области». Здесь, видимо, следует напомнить определение понятия «юридическая сила документа», которое занимает важное место в системе понятий в области создания официальных документов. Под юридической силой документа понимается свойство официального документа, сообщаемое ему действующим законодательством, компетенцией издавшего его органа и установленного порядка оформления.
Другими словами, документ способен вызывать определенные юридические последствия в случае, если он издан полномочным органом, содержащиеся в нем положения соответствуют законодательству, а оформление реквизитов — принятым нормам.
Из этого следует, что наличие в определении слов «обладающий обязательной юридической силой на территории области» является излишним, поскольку уже сказано, что нормативный правовой акт является официальным документом, принимаемым правотворческим органом в рамках его компетенции, что, в свою очередь, придает ему юридическую силу. Указание же на распространение действия излишне, поскольку речь идет о нормативных документах субъекта Федерации, которые имеют действие лишь в рамках конкретной территории.
Закон Волгоградской области не дает определение понятию «нормативный правовой акт». Но в статье 1 записано, что нормативные акты Волгоградской областной думы, принятые в пределах своей компетенции, обладают на территории Волгоградской области юридической силой и подлежат государственной защите наравне с федеральными законами. При этом отмечается, что нормативные акты администрации области, органов местного самоуправления, других субъектов нормотворчества на территории области являются подзаконными и не должны противоречить нормативным актам Волгоградской областной думы. Данная формулировка представляется некорректной, поскольку законодательный (представительный) орган помимо законов принимает и постановления, которые, в свою очередь, являются подзаконными актами.
Таким образом, сравнительный анализ определений понятия «нормативный правовой акт» позволяет сделать вывод, что выявленная в ряде случаев неоднозначность и неопределенность терминов приводит к необходимости их уточнения. Для более точного отражения природы этой категории документов следует опираться не только на юридическую терминологию, но и в равной степени использовать документоведческую. В частности, термин «документ» должен служить одним из существенных признаков обозначаемого предмета. Причем немаловажным представляется отражение способа (способов) документирования правовых документов, гарантирующих их юридическую силу и обеспечивающих длительную сохранность, поскольку все они в дальнейшем войдут в состав соответствующих архивных фондов, представляя собой историческую ценность.
В качестве варианта предлагается редакция обсуждаемого определения: «Нормативный правовой акт — это официальный документ, созданный на бумажном носителе с использованием технических средств, принятый (изданный) в определенной форме субъектами правотворчества в пределах их компетенции в соответствии с установленными действующим законодательством правилами документирования и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм».
Источник
