Местное управление это способ децентрализации публичного управления

Теория государственного управления: децентрализация публичной администрации

Понкин Игорь Владиславович, профессор кафедры правового обеспечения государственной и муниципальной службы факультета «Международный институт государственной службы и управления» Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.

Статья посвящена описанию содержания принципа децентрализации публичной власти и публичного управления. Представлены авторские определения. Исследованы формы и виды децентрализации. Показаны достоинства и недостатки децентрализации публичного управления.

Ключевые слова: государственное управление, государственная политика, децентрализация публичной власти, децентрализация публичного управления, полномочия, орган государственной власти, автономная организация частного сектора.

Theory of state management: decentralization of public administration

Ponkin Igor’ Vladislavovich, professor of the Chair of Legal Support for State and Municipal service of the Faculty «International Institute of State Service and Management» of Russian Academy of People’s Economy and State Service attached to the President of the Russian Federation, doctor of juridical sciences, professor.

The article describes the content of the principle of decentralization of public authority and public management. Presents the author’s definitions. Investigated the form of and type of decentralization. Showing the advantages and disadvantages of decentralization of public administration.

Key words: public administration, public policy, decentralization of public authority, decentralization of public administration, authority, public authority, autonomous organization of the private sector.

Развитие государства и общества в существенной мере зависит от эффективности публичного управления и от его разумного и сбалансированного сочетания с другими видами управления. Без надлежащего публичного управления невозможно обеспечить социально ориентированное и динамичное развитие государства и общества, поэтому создание эффективного публичного управления лежит в основе любых усилий по реформированию публичного сектора.

Основные принципы эффективного публичного управления являются универсальными, и одним из этих принципов является принцип децентрализации.

Согласно ст. 30 Органического закона Венесуэлы от 18.09.2001 «О государственной власти», «с целью углубления демократии и увеличения эффективности и продуктивности деятельности государственной власти полномочия и оказываемые государственные услуги могут передаваться от органов власти Республики властям штатов и муниципалитетов в соответствии с Конституцией Боливарианской Республики Венесуэла и законодательством». Статья 31 указанного Органического закона устанавливает: «Для осуществления целей и задач государственной власти существует возможность адаптации ее организации к определенным условиям с учетом функциональных и территориальных особенностей путем передачи полномочий от вышестоящих органов к нижестоящим на основе нормативного акта в соответствии с настоящим Законом. » А согласно ст. 32 этого Органического закона, «функциональная или территориальная децентрализация передает всю полноту власти и, следовательно, передает любую ответственность, которая возникает в результате осуществления полномочий или деятельности в соответствующей области государственной службы, юридическому лицу и должностным лицам децентрализованного учреждения. При функциональной или территориальной деконцентрации передаются только лишь полномочия. » .

Законодательство Боливарианской Республики Венесуэла: Сборник документов: В 3 т. Т. 3. М.: Междунар. отношения, 2012. 528 с. С. 15 — 16.

Согласно И.Н. Барцицу «новая управленческая ситуация и парадигма управления обусловливают необходимость глубокой концептуальной разработки новых организационных принципов структурирования: дополнение принципов организации единого управляющего центра принципами децентрализации, автономизации функциональных структур и возложение на эти структуры социальной и юридической ответственности за самостоятельность действий» .

Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: Учебный курс: В 2 т. Т. 1. М.: Изд-во РАГС, 2011. 464 с. С. 330.

Для лучшего применения концепции децентрализации на практике необходимо четкое понимание термина и концепции децентрализации, понимание того, что означает этот термин, как может осуществляться на практике децентрализация публичной власти и публичного управления, каковы особенности, достоинства и недостатки, пределы децентрализации.

Термин «децентрализация» является сложным по структуре и содержанию понятием, охватывающим широкий круг понятий, касающихся вопросов рациональной структурно-функциональной организации и реорганизации системы публичной администрации и системы публичной власти в целом, а также логики и механизмов формирования публичной политики.

Понятие децентрализации публичной власти и публичного управления

Не существует общепризнанных и унифицированных понимания и интерпретации децентрализации. В научной литературе представлены десятки различных определений этого понятия.

Согласно Жану-Бенуа Альбертини, «децентрализация — это политика, направленная на создание таких отношений между центральными службами и их территориальными подразделениями, которые характеризуются передачей на места весьма значительных полномочий» .

Albertini J.-B. La deconcentration: l’administration territoriale dans la reforme de l’Etat. Paris: Economica, 1997. 238 p. P. 210 etc. Перевод по: Pratiques de la gestion publique en France: Le statut du fonctionnaire. La responsabilite de l’administration. L’audit et le controle dans le secteur public. Paris, 1999. 351 p. P. 17.

Согласно определению Н.М. Добрынина, «децентрализация — передача полномочий сверху вниз, предполагающая независимое исполнение поставленных задач, независимое принятие решений или распорядительство при исполнении решений, независимое распределение информации» .

Добрынин Н.М. Государственное управление: Теория и практика. Современная версия новейшей истории государства: Учебник. Т. 1 / Науч. ред. А.Н. Митин. Новосибирск: Наука, 2010. 407 с. С. 329.

Д.Т. Жовтун пишет, что «децентрализация — процесс перераспределения власти и полномочий между центральными и местными органами государственного управления, а также органами самоуправления с целью повышения эффективности управления различными сферами экономической и социальной жизни общества» .

Энциклопедия государственного управления в России: В 4 т. / Под общ. ред. В.К. Егорова, отв. ред. И.Н. Барциц. Т. I. А — Е. М.: Изд-во РАГС, 2004. 344 с. С. 295 — 296.

Децентрализация не является полной оппозицией и исключительной альтернативой централизации. Оба этих принципа необходимы для рациональной организации системы публичной власти, а взаимно дополняющие роли национальных и субнациональных субъектов должны быть определены на основе анализа наиболее эффективных путей и средств достижения целей публичного управления , исходя из конкретных условий.

Decentralization: a sampling of definitions // , 1999. 40 p. P. 6.

Тьюлия Фаллети определяет децентрализацию как процесс и как совокупность политических стратегий в рамках реформ избирательной системы или конституционного реформирования, при которых происходит передача ответственности, ресурсов и властных полномочий с иерархически более высоких уровней власти на иерархически более низкие. Определенная таким образом политика, направленная на достижение децентрализации, не включает в себя передачу властных полномочий или ресурсов негосударственным субъектам, не подразумевает приватизации .

Falleti T.G. Decentralization and Subnational Politics in Latin America. Cambridge: Cambridge University Press, 2010. 285 p. P. 34.

Придерживаясь несколько иной точки зрения, считаем необходимым отметить, что понятие децентрализации может подразумевать как перераспределение полномочий, ответственности и ресурсов исключительно внутри системы органов публичной власти (в том числе имея в виду уровень местного самоуправления) без какого-либо привлечения организаций частного сектора, так и между органами публичной власти и автономными организациями частного сектора. Такое перераспределение может осуществляться как с передачей обеспечивающих его финансовых ресурсов и возможностей, так и без этого.

Согласно нашей концепции, децентрализацию следует рассматривать в нескольких аспектах: как принцип организации и функционирования публичного управления, как метод публичного управления и как процесс.

Децентрализация публичного управления как принцип организации и функционирования публичной власти в юридическом пространстве представляет собой императив (или возможность) и логику:

1. распределения и разграничения публично-властной (политической, административной, фискальной и др.) компетенции и связанной с нею ответственности в рамках публичного сектора по уровням и сегментам публичной власти — между высшим (центральным, федеральным, национальным) уровнем государственной власти, региональным (субнациональным) уровнем государственной власти и местным уровнем государственной власти — с акцентом на передачу компетенции на иерархически более низкие уровни, а также между государственной властью и местным самоуправлением (принцип вертикальной децентрализации), с соответствующим ресурсным обеспечением таких действий;
2. распределения и разграничения публично-властной компетенции (политической, административной, фискальной и др.) и связанной с нею ответственности в рамках публичного сектора «по горизонтали» — между органами публичной власти, органами публичного управления (принцип горизонтальной децентрализации);
3. делегирования отдельных публично-властных и сопряженных с ними полномочий автономным и квазиавтономным государственным (в том числе государственно-частным) организациям, а также государственно-общественным и автономным организациям частного сектора (данный подход более присущ новой модели публичного управления).

Децентрализация публичного управления как его метод представляет собой маршрутизацию и алгоритмизацию распределения и разграничения публично-властной компетенции и связанной с нею ответственности и связанную с таким распределением находящуюся в структурно-функциональных упорядочении и единстве совокупность юридически урегулированных способов (приемов), алгоритмов и процедур обязательных и/или возможных административно-распорядительных, организационных и иных действий органов и должностных лиц публичной администрации, посредством которой [совокупности] осуществляются публичное управление и публичная политика, а также способов (приемов), алгоритмов и процедур принятия управленческих решений в рамках таких управления и политики.

Принцип горизонтальной децентрализации представляет собой общеизвестный принцип разделения властей (горизонтального разделения властей), но с существенно более высокой степенью детализации логики.

Децентрализация публичной власти и публичного управления как процесс представляет собой длящиеся во времени и привязанные к определенному периоду времени перераспределение, деконцентрацию, реструктуризацию и иную реорганизацию системы публично-властных полномочий и связанной с ними ответственности в целях передачи таких полномочий и ответственности с иерархически более высоких уровней на иерархически более низкие уровни публичной власти либо в рамках системы взаимодействий органов публичной власти и публичного управления одного уровня.

Децентрализация системы публичной власти и публичного управления как делегирование отдельных публично-властных и сопряженных с ними полномочий автономным (квазинезависимым) государственным организациям или организациям частного сектора влечет существенное расширение количества учреждений и организаций, осуществляющих публичное управление и предоставление публичных услуг, что в современных условиях прогрессирующего усложнения структуры и содержания общественных отношений вполне естественно (лишь бы это не приводило к избыточным гипертрофированным формам в рамках публичной администрации).

Формы децентрализации

Джон Коэн и Стивен Петерсон выделяют шесть основных подходов к классификации форм децентрализации, отмечая, что эти формы сложным образом влияют друг на друга :

Cohen J.M., Peterson S.B. Administrative Decentralization: Strategies for Developing Countries. Boulder (CO, USA): Kumarian Press, 1999. 207 p. P. 16 — 20.

• классификация форм в соответствии с историческим происхождением (указанные авторы ссылаются на встречающуюся в публикациях классификацию из четырех моделей: французской, английской, советской и традиционной, но замечают, что это слишком слабая и упрощенная классификация);
• территориальная и функциональная формы децентрализации;
• проблемно-ориентированные и ценностно-ориентированные формы децентрализации (делегирование полномочий; функциональная децентрализация; организация интересов; деконцентрация префектур; деконцентрация на уровне министерств; делегирование полномочий автономным организациям; филантропия; маркетинговая форма);
• публично-сервисные формы (местные системы публичного управления; системы партнерства; дуалистические системы; интегрированные управленческие системы);
• формы, проистекающие из специфического опыта отдельных конкретных государств;
• формы, основанные на целях (политическая, пространственная, рыночная, административная и др.).

Однако чаще выделяют следующие виды (иначе — аспекты) децентрализации:

• административная децентрализация;
• политическая децентрализация;
• фискальная децентрализация.

Административная децентрализация включает в себя деконцентрацию структур бюрократической системы центральных органов публичной власти, передачу полномочий и ответственности центральных органов публичной власти квазиавтономным структурам в рамках государства, а также децентрализованное сотрудничество органов государственной власти, выполняющих определенным образом схожие функции, посредством принятия двусторонних договоренностей .

Cheema G.S., Rondinelli D.A. From Government Decentralization to Decentralized Governance // Decentralizing Governance: Emerging Concepts and Practices. Washington (D.C., USA): Brookings Institution Press, 2007. 326 p. P. 1 — 20. P. 6.

По мнению Тьюлии Фаллети, административная децентрализация может оказывать как положительное, так и негативное воздействие на автономность (бюрократическую автономность) и эффективность деятельности региональных (субнациональных) органов государственной власти и это зависит от особенностей реализуемой государственной политики в данной области. Если административная децентрализация способствует местной и региональной государственной бюрократии, способствует повышению профессионализма и квалификации должностных лиц местных и региональных органов исполнительной власти, это увеличивает организационный потенциал местных и региональных органов публичной власти и, соответственно, влечет за собой положительные последствия. Однако если административная децентрализация происходит, к примеру, по большей части без передачи соответствующих финансовых средств, это может повлечь за собой снижение уровня самостоятельности местных и региональных органов исполнительной власти .

Falleti T.G. Decentralization and Subnational Politics in Latin America. Cambridge: Cambridge University Press, 2010. 285 p. P. 37.

Административная децентрализация существует в трех основных формах:

Согласно одному из подходов, деволюция представляет собой такой способ передачи полномочий, который является наиболее близким к понятию децентрализации в общем смысле, и включает в себя передачу властных полномочий в области финансирования и публичного управления (в частности, функций по принятию решений) юридически и политически независимым региональным и местным органам публичной власти .

Decentralization in Madagascar / A World Bank country study. Washington, D.C.: The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank, 2004. 97 p. P. 8.

Политическая децентрализация представляет собой изменения в структуре публичного управления, производимые посредством деволюции политических властных полномочий нижестоящим региональным и местным органам публичной власти и публичного управления, связанные с передачей ряда значимых полномочий политической власти нижестоящим региональным и местным органам публичной власти, а также с переводом в их компетенцию ряда предметно-объектных областей публичной политики, традиционно относившихся к сфере компетенции центральной публичной власти.

Как отмечает Кэтлин О’Нейл, политическая децентрализация в отсутствие фискальной децентрализации создает политическое пространство для оппозиционных партий на субнациональных уровнях управления, не гарантируя им доступа к финансовым ресурсам .

O’Neill K. Decentralizing the State: Elections, Parties, and Local Power in the Andes. Cambridge: Cambridge University Press, 2005. 275 p. P. 217.

Соответственно, фискальная децентрализация представляет собой совокупность политических, управленческих и других стратегий, алгоритмов и механизмов фискального взаимодействия, направленных на перераспределение публичных доходов на всех уровнях публичного управления, прежде всего в части увеличения доходов и/или усиления финансовых полномочий нижестоящих региональных и местных органов публичной власти.

Некоторые исследователи выделяют также такой вид децентрализации, как экономическая децентрализация, под которой понимаются совокупность таких элементов, как либерализация рынка, приватизация государственных предприятий, создание и осуществление государственно-частных партнерств .

Cheema G.S., Rondinelli D.A. From Government Decentralization to Decentralized Governance // Decentralizing Governance: Emerging Concepts and Practices. Washington (D.C., USA): Brookings Institution Press, 2007. 326 p. P. 1 — 20. P. 7.

Достоинства, недостатки и проблемы децентрализации публичной власти и публичного управления

В целом в научной юридической литературе децентрализация рассматривается как положительное явление. Большинство авторов склонны разделять точку зрения о том, что реализация принципа децентрализации обеспечивает общее увеличение качества и эффективности системы публичного управления, а сам этот принцип имеет прямое отношение к инновационным моделям публичного управления, расширению возможностей граждан для их участия в разработке, принятии и реализации экономических, социальных и политических решений.

Именно благодаря децентрализации органы местного самоуправления получают возможности брать на себя новые и более широкие полномочия для того в том числе, чтобы предоставлять более широкий спектр публичных услуг, более активно и эффективно самостоятельно решать региональные и местные вопросы.

Элизабет Фостер и Рэйчел Гленнестер выделяют следующие основания полагать, что децентрализация власти улучшает предоставление публичных услуг:

• децентрализация позволяет обеспечить большее разнообразие видов предоставляемых публичных услуг, а также разнообразие способов их предоставления таким образом, что такие услуги могут более точно отображать разные наборы приоритетов различных регионов государства;
• за счет уменьшения расстояний, как географических, так и бюрократических, между теми, кто непосредственно предоставляет публичные услуги, и управляющим звеном, децентрализация может способствовать снижению расходов на обеспечение контроля за предоставлением публичных услуг, а также может способствовать увеличению оперативности и эффективности реагирования управляющего звена на потребности получателей (потребителей) публичных услуг;
• если центральное правительство проявляет особый интерес или обеспечивает существенную поддержку определенным регионам и таким образом возникает риск возникновения фаворитизма, децентрализация может гарантировать, что средства, предназначенные для предоставления публичных услуг, будут распределены более соразмерно и обоснованно между всеми регионами .

Foster E., Glennester R. Impact of Decentralization on Public Services: Evidence to Date // Decentralization, Democracy, and Development: Recent Experience from Sierra Leone / Ed. by Y. Zhou. Washington (D.C., USA): The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank, 2009. 150 p. P. 73 — 84. P. 73 — 74.

В сборнике «Практики публичного управления во Франции» 1999 г. обозначены следующие задачи децентрализации:

• приблизить публичную администрацию к гражданам, к их проблемам и нуждам, при этом органы публичной администрации получают возможность более предметно и более эффективно выполнять свои функции;
• приблизить самих публичных (государственных и муниципальных) служащих к руководителю, который непосредственно занимается вопросами публичного управления в данной сфере деятельности, что позволяет гуманизировать служебно-иерархические отношения;
• позволить публичным служащим полнее проявлять свои способности и инициативу, поскольку они получают более широкие полномочия и большую свободу маневра;
• установить более прямые отношения между государством и местными органами самоуправления .

Pratiques de la gestion publique en France: Le statut du fonctionnaire. La responsabilite de l’administration. L’audit et le controle dans le secteur public. Paris, 1999. 351 p. P. 17.

Согласно Н.М. Добрынину, основными преимуществами децентрализации являются:

• возможность учета особенностей существующих в границах государства политико-территориальных общностей и формирования для них наиболее подходящих публично-властных механизмов;
• освобождение центрального правительства от бремени излишнего количества функций (а значит, повышение эффективности исполнения оставшихся);
• возможность направить местный сепаратизм в русло конструктивного общения (а может быть, даже предотвратить распад государства под влиянием центробежных тенденций и периферийного национализма);
• приближение публичного управления к объекту и основному источнику публичной власти — народу .

Добрынин Н.М. Указ. соч. С. 210.

В условиях применения децентрализации субнациональное распределение доходов и расходов возросло во многих государствах во всем мире, во многих случаях со значительными макроэкономическими последствиями. Тенденция децентрализации не обошла стороной передачу полномочий по предоставлению публичных услуг в сферах образования, здравоохранения и жилищно-коммунального хозяйства, транспорта . В частности, по мнению И.Н. Барцица, «децентрализация предоставления социальных гарантий позволяет преодолеть громоздкость и анонимность государственной системы социальной помощи» .

Falleti T.G. Decentralization and Subnational Politics in Latin America. Cambridge: Cambridge University Press, 2010. 285 p. P. 2.
Барциц И.Н. Указ. соч. С. 426 — 427.

Децентрализация также характеризуется и рядом вполне определенных недостатков различной степени устранимости.

Например, если, как пишет Л.В. Кариньо, власть передается должностным лицам, которые больше заботятся об удовлетворении собственных интересов, чем об обеспечении всеобщего благосостояния, децентрализация может способствовать развитию коррупционной обстановки в государстве, а также способствовать злоупотреблениям своими полномочиями со стороны должностных лиц. Таким образом, децентрализация должна сопровождаться созданием механизмов должного обеспечения подотчетности .

Carino L.V. Decentralization in Southeast Asia // Encyclopedia of Public Administration and Public Policy. Second Edition / Ed. by E.M. Berman, J. Rabin. Boca Raton: Taylor & Francis Group, 2008. 2106 p. P. 504 — 507. P. 507.

Децентрализация может определенным образом подрывать национальное единство, заставляя население регионов идентифицировать себя существенно более со своими регионами, нежели со всей нацией в целом, а также приводить к неэффективности публичного управления, возрастанию расходов и избыточной деятельности отдельных структур. Из-за того, что децентрализация вынуждает центральные органы публичной власти относиться ко всем регионам равным образом, она способна также снижать возможности центральной публичной власти обоснованно перераспределять средства между богатыми и бедными регионами. Кроме того, децентрализация может вести к снижению качества предоставляемых публичных услуг, в частности, в тех сферах, где необходимы специальные компетенции, из-за того, что такие возможности могут быть ограничены на более низких уровнях публичного управления. Одним из недостатков децентрализации является также то, что децентрализация может позволить местным элитам чрезмерно сильно влиять на распределение ресурсов .

Источник