Местное самоуправление как способ оптимизации управления

Местное самоуправление как способ оптимизации социального управления

Современное демократическое государство не может обеспечить эффективное регулирование экономических и социальных процессов, если в нем не существует местного самоуправления. Слишком сложны и многообразны эти процессы, чтобы решать все вопросы общественного развития только в центре. Автономия в принятии решений — важнейший способ оптимизации управленческой деятельности.

Определенная мера децентрализации управления возможна и необходима в каждом государстве — как в демократическом, так и в тоталитарном. Будучи сложной социальной управляющей системой, государство при любой форме правления и любом политическом режиме не может не допускать той или степени автономии своих подсистем, в том числе жестко структурированных по вертикали. Однако в тоталитарном государстве (и это доказал, в частности, опыт СССР) децентрализация не бывает последовательной. Будучи проведена бюрократическими методами, она ограничивает местные управленческие структуры как в содержании управленческой деятельности, так и в выборе «маневра поведения», требует соблюдения стандартов там, где необходимо творчество, и потому оборачивается для населения ограничениями в устройстве жизни, однообразием внешних условий существования. Напротив, децентрализация в демократическом государстве, расширяющая участие в управлении населения, использующая его опыт и знание, а также местные особенности, способствует разнообразию жизненных условий, уклада жизни в разных территориальных единицах и, в конечном счете, — свободе и полноте реализации жизненных устремлений.

Местное самоуправление — особый случай децентрализации принятия управленческих решений. Оставаясь в общей системе социального управления, оно перестает быть государственным управлением в его собственном значении, предполагающем субординационные отношения, т.е. отношения подчиненности, которые включают возможность назначения и освобождения от должности руководителей подчиненных органов, прямое директивное руководство, дисциплинарную ответственность «нижестоящих» должностных лиц перед «вышестоящими». Местное самоуправление располагает более широкими возможностями в самостоятельном решении дел, включенных в его компетенцию, чем если бы эти дела находились в ведении местных государственных органов. Сам режим решения этих дел — режим относительной свободы — иной, чем у государственно-властных структур.

В муниципальной теории и практике сложилось представление о традиционных для местного самоуправления делах: местные дороги, здравоохранение, образование, коммунальное хозяйство, благоустройство, социальная помощь. В разных странах и в разное время этот перечень выглядит неодинаково и зачастую определяется политической целесообразностью. При всем том в цивилизованном демократическом государстве политические решения, связанные с перераспределением компетенции «по вертикали», не могут быть произвольными. Международное сообщество к нынешнему времени выработало принципы разграничения компетенции, с которыми должны считаться политики. Важнейший из них — принцип субсидиарности, нашедший свое закрепление, в частности, в Европейской хартии местного самоуправления. Он является современным особым выражением идей децентрализации, если ее понимать как передачу на местный уровень управленческих задач, определяемую данными условиями, а не как заведомо оправданную передвижку «вниз» любых, безотносительно к их характеру дел.

В статье 4 Европейской хартии местного самоуправления говорится: «Осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии». Иными словами, то, что может хорошо делаться на низовом уровне, должно делаться именно на нем, и ни на каком ином уровне.

Принцип субсидиарности не является абсолютным и не рассматривается в изоляции от других принципов управления. В ряду этих принципов — принцип единства действий. Он является одним из важнейших требований, соблюдение которого требует постоянного внимания со стороны государственной власти и вызывается необходимостью самого экономного из возможных управления ресурсами, чтобы избежать дублирования усилий. Принцип единства действий не может быть характерен для каждого региона, поскольку, как указывалось выше, существуют полномочия, которые, по определению, лучше реализуются на местном, чем на центральном уровне. В таком случае центральные или региональные органы государственной власти должны иметь возможность отказаться от своей регулирующей функции и идти на вмешательство «сверху» ради единства действий либо тогда, когда это безусловно необходимо, либо в случаях, предусмотренных процедурными правилами*(19).

Муниципальное управление, приближенное к населению более, чем какой-либо орган государства, ставит своей главной целью качество жизни людей на территории муниципального образования, играет существенную роль в охране безопасности, здоровья, обеспеченности жильем, повышении уровня материального благосостояния людей, состояния окружающей среды, возможности каждого получить образование, удовлетворить культурные и досуговые потребности членов местного сообщества*(20).

В научном плане муниципальное управление регулируется не только муниципальным правом и административным правом, но и общей наукой об управлении, теорией информации, социологией и другими отраслями знаний и многими прикладными дисциплинами. Процесс муниципального управления, как всякий управленческий процесс, включает изучение и анализ исходной ситуации, целеполагание, координацию, разработку, принятие и осуществление решений, контроль за их выполнением. В последнее время в некоторых муниципалитетах появились технические регламенты, регулирующие принятие решений в разных отраслях муниципального управления, которые ставят это управление на прочные организационно-правовые основы, сближая его в этом отношении с государственным управлением. Однако в этих технических регламентах больше внимания уделяется опоре на готовность, энергию, волю, интеллект, труд местного населения. Местное население выступает не только как объект, но в ряде случаев и как субъект управления.

Источник

2.4. Местное самоуправление как способ оптимизации социального управления

Определенная мера децентрализации управления возможна и необходима в каждом государстве — как в демократическом, так и в тоталитарном. Будучи сложной социальной управляющей системой, государство при любой форме правления и любом политическом режиме не может не допускать той или степени автономии своих подсистем, в том числе жестко структурированных по вертикали. Однако в тоталитарном государстве (и это доказал, в частности, опыт СССР) децентрализация не бывает последовательной. Будучи проведена бюрократическими методами, она ограничивает местные управленческие структуры как в содержании управленческой деятельности, так и в выборе «маневра поведения», требует соблюдения стандартов там, где необходимо творчество, и потому оборачивается для населения ограничениями в устройстве жизни, однообразием внешних условий существования. Напротив, децентрализация в демократическом государстве, расширяющая участие в управлении населения, использующая его опыт и знание, а также местные особенности, способствует разнообразию жизненных условий, уклада жизни в разных территориальных единицах и, в конечном счете, — свободе и полноте реализации жизненных устремлений.

Местное самоуправление — особый случай децентрализации принятия управленческих решений. Оставаясь в общей системе социального управления, оно перестает быть государственным управлением в его собственном значении, предполагающем субординационные отношения, т.е. отношения подчиненности, которые включают возможность назначения и освобождения от должности руководителей подчиненных органов, прямое директивное руководство, дисциплинарную ответственность «нижестоящих» должностных лиц перед «вышестоящими».

В муниципальной теории и практике сложилось представление о традиционных для местного самоуправления делах: местные дороги, здравоохранение, образование, коммунальное хозяйство, благоустройство, социальная помощь. В разных странах и в разное время этот перечень выглядит неодинаково и зачастую определяется политической целесообразностью. При всем том в цивилизованном демократическом государстве политические решения, связанные с перераспределением компетенции «по вертикали», не могут быть произвольными. Международное сообщество к нынешнему времени выработало принципы разграничения компетенции, с которыми должны считаться политики. Важнейший из них — принцип субсидиарности, нашедший свое закрепление, в частности, в Европейской хартии местного самоуправления. Он является современным особым выражением идей децентрализации, если ее понимать как передачу на местный уровень управленческих задач, определяемую данными условиями, а не как заведомо оправданную передвижку «вниз» любых, безотносительно к их характеру дел.

В статье 4 Европейской хартии местного самоуправления говорится: «Осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии». Иными словами, то, что может хорошо делаться на низовом уровне, должно делаться именно на нем, и ни на каком ином уровне.

Принцип субсидиарности не является абсолютным и не рассматривается в изоляции от других принципов управления. В ряду этих принципов — принцип единства действий.

Муниципальное управление, приближенное к населению более, чем какой-либо орган государства, ставит своей главной целью качество жизни людей на территории муниципального образования, играет существенную роль в охране безопасности, здоровья, обеспеченности жильем, повышении уровня материального благосостояния людей, состояния окружающей среды, возможности каждого получить образование, удовлетворить культурные и досуговые потребности членов местного сообщества*(20).

В научном плане муниципальное управление регулируется не только муниципальным правом и административным правом, но и общей наукой об управлении, теорией информации, социологией и другими отраслями знаний и многими прикладными дисциплинами. Процесс муниципального управления, как всякий управленческий процесс, включает изучение и анализ исходной ситуации, целеполагание, координацию, разработку, принятие и осуществление решений, контроль за их выполнением. В последнее время в некоторых муниципалитетах появились технические регламенты, регулирующие принятие решений в разных отраслях муниципального управления, которые ставят это управление на прочные организационно-правовые основы, сближая его в этом отношении с государственным управлением. Однако в этих технических регламентах больше внимания уделяется опоре на готовность, энергию, волю, интеллект, труд местного населения. Местное население выступает не только как объект, но в ряде случаев и как субъект управления.

Источник

Пять шагов для оптимизации рабочих процессов в муниципалитете

Многие руководители органов МСУ считают, что оптимизация непременно означает сокращение штата. Это не всегда верно. В теории управления оптимизация — это работа по усовершенствованию, упрощению и ускорению рабочих процессов. В результате муниципалитет сокращает расходы бюджета за счет перераспределения функций. Эффективность работы при этом не снижается, а зачастую даже увеличивается. Предлагаем алгоритм оптимизации из пяти шагов с примерами из муниципальной практики.

Шаг 1. Проведите аудит полномочий органа МСУ

Полномочия органов власти закрепляются в законодательстве, в которое часто вносятся изменения. Если муниципалитет не занимается их мониторингом либо уделяет ему недостаточно времени, возникают четыре типичные проблемы.

1. Законодатель исключил полномочие из компетенции органов МСУ, а муниципалитет продолжает его исполнять. Он напрасно тратит на это время и энергию своих сотрудников, а также средства бюджета.

2. Полномочие было обязательным, а стало факультативным. Муниципалитет продолжает выделять на его исполнение столько же времени и бюджетных средств, сколько тратил прежде.

3. Полномочие — факультативное. Но работники муниципалитета не видят разницы между обязательными и факультативными полномочиями, поэтому отдают приоритет последним. На обязательные полномочия не хватает ресурсов.

Пример 1. Осуществление мероприятий по защите прав потребителей, предусмотренных Законом РФ от 07.02.1992 № 2300–1, — право органов МСУ, а не обязательное полномочие. Несмотря на это, в отдельных муниципалитетах много внимания уделяют консультированию потребителей, рассмотрению их обращений и представлению их интересов в суде. На реализацию этих функций уходит много рабочего времени и энергии сотрудников, выделяются бюджетные средства.

4. Муниципальные служащие не видят разницы между вопросами местного значения и полномочиями. Вопросы местного значения — это «рамки» для полномочий органов МСУ. Они существуют для тех, кто устанавливает эти полномочия, а не для тех, кто их реализует. Для органов МСУ руководством к действию являются конкретные полномочия, а не вопросы местного значения.

Что делать. Проведите полный аудит полномочий органов МСУ. Для этого проанализируйте действующее законодательство. Составьте перечни обязательных и факультативных полномочий органа МСУ. Сопоставьте должностные обязанности каждого сотрудника с полномочиями органа МСУ, закрепленными в законе. Эта процедура позволит выявить и исключить лишние действия по реализации факультативных полномочий. Вы высвободите финансовые ресурсы, сотрудники начнут тратить больше времени и энергии на более важные рабочие процессы.

Впоследствии ежемесячно актуализируйте перечни полномочий органа МСУ и в соответствии с ними устанавливайте приоритеты.

Шаг 2. Проведите аудит рабочих процессов и повысьте их эффективность

Теперь можно переходить к выявлению в рабочих процессах всего, на что сотрудники тратят время впустую. Для этого придется проанализировать каждое действие каждого сотрудника в течение рабочего дня На заметку Фотография рабочего дня позволяет оценить эффективность разных сотрудников, выявить лучших и изучить их опыт. Также вы узнаете, где и почему возникают потери рабочего времени.

Первый этап: соберите информацию для анализа. Это можно сделать двумя способами:

— создать фотографию рабочего дня;
— выполнить декомпозицию должностных обязанностей сотрудников.

Фотография рабочего дня позволяет изучить распределение времени сотрудника. Поручите ему ежедневно заполнять специальную таблицу. В ней нужно указывать:

— все действия в течение рабочего дня;
— время начала каждого действия;
— время, затраченное на каждое действие;
— результат действия.

Пример заполнения таблицы посмотрите в образце.

Образец. Таблица, чтобы создать фотографию рабочего дня сотрудника (фрагмент) (см ниже)

Фотография рабочего дня помогает выяснить:

— какие действия по исполнению своих функций осуществляет сотрудник;
— сколько времени уходит у сотрудника на каждый вид работы;
— сколько времени тратят разные сотрудники на выполнение одного и того же вида работы;
— какие рабочие операции наиболее затратны по времени.

Декомпозиция — это разделение каждой должностной обязанности на действия. Выясните, какие действия и в какой последовательности сотрудник совершает при реализации той или иной функции. Попросите его обозначить всех участников процесса, с которыми приходится взаимодействовать.

Второй этап: проанализируйте собранную информацию, чтобы усовершенствовать, упростить и ускорить рабочие процессы. Вы наверняка выявите множество проблем.

Беспорядочность в распределении функций

Если работник занимается всем подряд, то ни в чем не станет настоящим профессионалом.

Пример 2. Зачастую в администрациях юристы занимаются всем разнообразием правовой работы. Их функции включают и правотворчество, и участие в судебных процессах, и экспертизу договоров, и работу над проектами ответов на обращения. Это возможный вариант, если юрист в администрации один, но неприемлемый, когда их несколько и все они — универсалы. Они не становятся специалистами во всем, но эффективность реализации каждой функции страдает.

Что делать. Грамотно распределите функции между сотрудниками. Работник, который специализируется в одной сфере, будет тратить меньше времени и энергии на выполнение своих задач.

Лишние действия

Важная деталь: Если лишние действия сотрудников оплачиваются из бюджета, то речь идет о неэффективном расходовании средств

Применительно к каждому действию сотрудника задайте вопрос «Зачем оно нужно?». Если ответа нет или его трудно сформулировать, то действие лишнее. Ответ «Потому что мы так делали всегда» тоже сомнителен.

Что делать. Проведите ревизию всех действий сотрудников в течение рабочего дня. Вполне вероятно, что сегодняшние технические и иные возможности позволяют исключить те действия, которые были необходимыми 5–10 лет назад.

Дублирующие функции

Чтобы выявить дублирующие функции, прежде всего обратите внимание на процессы согласования документов.

Пример 4. Департамент по градостроительству администрации крупного города готовит проект разрешения на строительство. Пакет документов визируют юрист и начальник юридической службы департамента. Затем проект направляют на согласование в правовой департамент. Там его визируют юрист, начальник отдела, замдиректора и директор. Таким образом, один пакет документов согласовывают шесть юристов. Объясняется это тем, что для серьезных документов якобы нужен «двойной фильтр».

Когда много сотрудников выполняют одну и ту же работу, никто из них не выкладывается на 100 процентов. Каждый работник надеется на то, что недочеты устранит его коллега. В итоге страдает качество подготовки документов, ответственность снижается.

Что делать. Проведите эксперимент. Если увидите, что с работой хорошо справляются один или два сотрудника, освободите остальных от выполнения тех же функций.

Формальные подписи

Подпись формальна, если она не означает, что было принято какое-либо решение

В теории управления подпись руководителя — это принятие решения. Если подпись ставится, а решение за этим не следует, то это формальная подпись.

Пример 5. Гражданин написал обращение в департамент дорожной деятельности по вопросу уборки межквартального проезда. Но так как это компетенция территориального органа администрации, обращение было перенаправлено из департамента в этот орган. Если руководитель департамента просматривает каждое направленное не по адресу обращение и визирует его перенаправление — это формальная подпись. Чтобы решить эту проблему, функцию подписания сопроводительных писем о перенаправлении можно делегировать, например, начальнику общего отдела. Он же может информировать гражданина о ходе рассмотрения обращения.

Что делать. Делегируйте функции, в которых подпись руководителя формальна. Тогда у него будет больше времени на принятие действительно важных решений.

Неэффективное взаимодействие

Специалисты разных структурных подразделений администрации, как правило, не могут обращаться друг к другу по служебным вопросам напрямую. Они делают это через своих руководителей и в письменной форме. На написание обращений уходит время.

Зачастую причина постоянного взаимодействия между структурными подразделениями — это наделение их одной и той же функцией.

Что делать. Распределяйте функции между структурными подразделениями органа МСУ по принципу «одна функция — одно структурное подразделение».

Шаг 3. Автоматизируйте рабочие процессы

Рекомендация: Для координации действий используйте рабочие чаты и группы в мессенджерах (Viber, WhatsApp, Telegram, Skype)

В 2020 году многие муниципалитеты убедились в том, что современные технические средства дают возможность работать дистанционно. Совещания можно проводить по конференц-связи. Это дает экономию ресурсов, если здания органов МСУ разбросаны по всему городу. Документы можно передавать через систему электронного документооборота.

Чтобы снизить число запросов и минимизировать взаимодействие с другими подразделениями, можно создавать в сетевом доступе базы данных с необходимой информацией. Например, администрация Тюмени именно так наладила разработку и согласование проекта правил благоустройства. А проектный комитет аналогичным образом выполнил работу над проектом концессионного соглашения в отношении объектов водоснабжения и водоотведения.

Повышать квалификацию муниципальных служащих можно онлайн, не тратя времени на дорогу до места обучения.

Шаг 4. Разработайте и применяйте шаблоны и типовые документы

Используйте в работе шаблоны, типовые документы, текстовые модули, а также различные алгоритмы, чек-листы и инструкции. Все эти инструменты значительно экономят рабочее время и усилия, позволяют избегать ошибок, унифицируют подходы к работе разных сотрудников, помогают новичкам быстрее втянуться в процесс.

На заметку: Алгоритмы и чек-листы разъясняют, что делать и в какой последовательности, а инструкции — как делать и на что обращать внимание

Пример 6. Если вы проанализируете на предмет повторения ситуации, фигурирующие в обращениях граждан, то удивитесь. Уникальные среди них — большая редкость. По всем остальным можно создать шаблоны ответа, при необходимости насыщая их деталями в момент использования.

Шаблоны можно использовать даже при разработке проектов муниципальных правовых актов.

Пример 7. В Тюмени был разработан типовой порядок предоставления субсидии. В результате администрации за одну рабочую неделю удалось разработать, согласовать и направить в прокуратуру Порядок предоставления субсидий в целях возмещения затрат в связи с выполнением работ по посадке деревьев на дворовых территориях.

Можно написать алгоритм любого повторяющегося процесса. При этом стоит брать за основу опыт лучших сотрудников. Сделайте подробные чек-листы для выполнения той или иной задачи на основе их знаний.

Шаг 5. Централизуйте выполнение функций, общих для всех подразделений

Централизация — это возложение определенных общих для нескольких подразделений функций на отдельные департаменты, отделы, управления. Централизовать можно любые функции, такие как закупки, подбор персонала, бухучет.

Пример 8. На прием звонков граждан и разъяснения уходит много времени. В этом процессе задействованы все специалисты, чьи телефоны есть на официальном сайте муниципального образования или органа МСУ. При этом формально прием звонков в их должностные обязанности не входит. Телефонные разговоры отвлекают сотрудников от основной работы, ведь гражданин сам выбирает момент звонка и специалиста, с которым желает связаться. Но прервать разговор нельзя. В лучшем случае это подорвет доверие гражданина к органу МСУ, в худшем — вызовет резонанс в интернете.

Выход — создать единый кол-центр, который займется приемом звонков. Здесь будут работать люди, специально обученные ведению телефонных переговоров и отработке возражений. Если специалист кол-центра не сможет помочь самостоятельно, он соединит гражданина с сотрудником администрации На заметку Поддержать разговор, выслушать, задать нужные вопросы — это действия, требующие высоких коммуникативных навыков. Не всякий муниципальный чиновник ими обладает.

Централизация позволит более качественно исполнять функции, унифицировать подходы к выполнению задач, устранить дублирование.

СВЕТЛАНА ГУРКОВА, генеральный директор центра повышения квалификации муниципальных служащих «Компетенции и технологии», к. ю. н.

Источник