Механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве
В отечественной науке отсутствуют системные исследования механизма децентрализации государственной власти в федеративном государстве. Вместе с тем, для того чтобы найти наиболее оптимальные пути регулирования отношений в сфере децентрализации государственной власти, необходимо рассмотреть механизм децентрализации. Учитывая, что предметом настоящего исследования является децентрализация государственной власти в федеративном государстве, нами предпринята попытка сформулировать понятие механизма децентрализации государственной власти именно в федеративном государстве, рассмотреть его элементы.
На наш взгляд, механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве — это совокупность способов и приемов переноса баланса государственной власти с федерального на региональный уровень с целью демократизации государственного управления (далее — механизм децентрализации).
Механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве, по нашему мнению, включает в себя следующий ряд составляющих.
I. Правовая основа.
Правовая основа децентрализации государственной власти в федеративном государстве состоит из двух взаимосвязанных компонентов.
- Законодательная база разграничения сферы деятельности, функций и ответственности между органами государственной власти федеративного государства и его субъектов.
- Законодательная база ресурсного обеспечения процесса децентрализации государственной власти в федеративных государствах.
Законодательной базой разграничения сферы деятельности, функций и ответственности между органами государственной власти федеративного государства и его субъектов являются федеральная конституция, конституции (уставы) субъектов федерации, федеральные законы, договоры о разграничении полномочий между федерацией и ее субъектами.
Законодательная база ресурсного обеспечения процесса децентрализации государственной власти в федеративных государствах включает в себя, помимо указанных документов, также законы субъектов федерации, подзаконные акты федеральных и региональных органов государственной власти.
II. Организационные мероприятия.
Организационные мероприятия — практическая реализация законодательных норм по разграничению сферы деятельности, функций и ответственности между органами государственной власти федерации и ее субъектов, направленная на перенос баланса государственной власти с федерального уровня на региональный.
При децентрализованном государственном управлении на высшем уровне власти сосредоточены полномочия стратегического типа и координационные. Это результат изменения конфигурации организации при уменьшении количества уровней управления, росте сложности труда, увеличении его масштаба, уменьшении его специализации, а следовательно, уменьшении формализации деятельности работников. Очевидно, что один орган или даже уровень власти не в состоянии решить все проблемы. Соответственно, нижестоящий уровень власти концентрируется на осуществлении полномочий тактического характера.
В настоящее время существуют различные классификации форм децентрализации государственных функций.
Ряд ученых выделяют такие формы децентрализации государственных функций, как деконцентрация и деволюция .
См.: Альжани Ж.К. Некоторые подходы к определению понятия «децентрализация». Астана, 2002.
Под деконцентрацией, или, как ее иногда называют, административной децентрализацией, понимается процесс, в рамках которого функции управления передаются нижестоящим государственным органам в иерархической системе государственной власти, не ослабляя при этом вертикальной иерархии самой системы: нижестоящие государственные структуры остаются в вертикальном подчинении центральных властей .
См.: Проект Концепции децентрализации государственных функций в Республике Казахстан, разработанный Агентством по стратегическому планированию. Астана, 2000. С. 1.
Таким образом, «деконцентрированные», рассредоточенные государственные органы, находясь ближе к сфере своей деятельности, чем центральные органы, могут действовать на основе лучшего знакомства с ситуацией и располагают большими возможностями для претворения в жизнь административных решений. Вот почему процесс деконцентрации иногда еще называют «административной децентрализацией».
Деконцентрация больше касается административного аспекта управления и имеет своей целью реформирование иерархического распределения функций между центральными и нецентральными органами управления.
Деволюция означает предоставление прав нижестоящим органам принимать решения и вести самостоятельную финансовую и управленческую деятельность . Деволюция предполагает, что нижестоящие органы власти законодательно приобретают независимый статус, они рассматриваются как административный уровень, за которым центральные органы власти могут осуществлять только опосредованный контроль. Деволюция государственного управления может быть эффективной в тех сферах и вопросах государственной деятельности, где не требуется проведение единой государственной политики .
См.: Проект Концепции децентрализации государственных функций в Республике Казахстан, разработанный Агентством по стратегическому планированию. Астана, 2000. С. 2.
См.: Проект Концепции децентрализации государственных функций в Республике Казахстан, разработанный Агентством по стратегическому планированию. Астана, 2000. С. 1.
Другие подразделяют формы децентрализации государственных функций на рассредоточение функций, делегирование полномочий и передачу полномочий .
См.: Назарбаева Д. Правила игры // http://www.dialog.kz/print.php?lan=russian&id=73&pub=841.
На наш взгляд, рассредоточение и делегирование полномочий являются разновидностями деконцентрации, а «деволюция» и «передача полномочий» — понятия синонимичные.
Преобладание той или иной формы децентрализации государственной функции является одним из критериев для определения степени децентрализации всей государственной власти. Чем масштабнее при разграничении полномочий применяется деконцентрация, тем сильнее в государстве процессы централизации государственной власти, и, наоборот, чем выше степень деволюции, тем выше степень децентрализации государственной власти.
В зависимости от того, органы власти какой ветви задействованы в осуществлении мероприятий, направленных на децентрализацию государственной власти, указанные мероприятия можно классифицировать на следующие группы.
а) наделение значительным объемом законодательных полномочий региональных парламентариев.
Так, образование регионов и языковых общин не превратило Бельгию в децентрализованное государство. Только после того, как был проведен пересмотр Конституции в 1988 — 1989 гг., в результате которого регионы получили важные законодательные полномочия, а также финансовую автономию, Бельгия стала подлинно децентрализованной федерацией.
Этот пример сам по себе говорит о значимости законодательных полномочий. Первый и существенный шаг к подлинно федеративному государству был сделан путем делегирования регионам, т.е. федеральным единицам, важных законодательных функций ;
См.: Фляйнер Т., Фляйнер Л. Федерализм, федеративные государства и децентрализация // Казанский федералист. 2002. N 1. С. 93.
б) участие региональных парламентов в законодательном процессе на государственном уровне.
Неотъемлемый элемент федерализма — участие членов федерации в законодательном процессе на государственном уровне. Они не просто исполняют решения, принятые на федеральном уровне, но непосредственно активно участвуют в формировании политической воли федеративного государства, будь это конституция или закон. Чем больше степень участия в этом процессе регионов, тем больше степень децентрализации государственной власти. В Швейцарии, например, кантоны не только непосредственно участвуют в законодательном процессе через своих представителей в Парламенте, во второй палате, но с ними также консультируются в процессе подготовки к принятию или внесению поправок в законодательные акты (консультационная процедура) ;
См.: Фляйнер Т., Фляйнер Л. Федерализм, федеративные государства и децентрализация // Казанский федералист. 2002. N 1. С. 94.
в) применение системы общего права (англосаксонской системы права).
Децентрализация государственной власти в значительной степени определяется существующей правовой традицией. Система общего права в отличие от континентально-европейского права не опирается на иерархию норм. Этим, как указывают ученые, в частности, объясняется то, почему американская система допускает гораздо более полную децентрализацию, чем, например, российская .
См.: Фляйнер Т., Фляйнер Л. Федерализм, федеративные государства и децентрализация // Казанский федералист. 2002. N 1. С. 84.
- В исполнительной сфере:
а) отсутствие жесткой вертикали власти (отношений подчинения);
б) демократические формирование и роспуск исполнительных органов государственной власти субъектов федерации.
Очевидно, что члены федерации вправе также иметь собственные исполнительные органы, которые должны быть относительно независимы от федерального центра и политически ответственны в пределах конституционного устройства данной федеральной единицы, т.е. их формирование и роспуск должны происходить на уровне члена федерации (по решению народа или парламента).
В отличие от унитарных государств независимо от степени их децентрализации судебная система в пределах федерации также формируется по федеративному принципу, что означает наличие параллельных судебных органов на обоих уровнях власти. Субъект федерации формирует собственную судебную систему. О степени децентрализации судебной власти можно судить по наличию или отсутствию у субъекта федерации права принимать решение об организации и функциях судебной системы. Следует отметить, что, например, в таких государствах, как Швейцария или Соединенные Штаты, решение о судебной процедуре принимается федеративной единицей .
См.: Фляйнер Т., Фляйнер Л. Федерализм, федеративные государства и децентрализация // Казанский федералист. 2002. N 1. С. 94.
- В качестве организационных мероприятий можно также рассматривать участие региональных органов государственной власти в формировании федеральных органов государственной власти.
Так, швейцарская Конституция от 18 апреля 1999 г. предусматривает, что разные регионы должны быть в равной степени представлены в Федеральном Совете. Швейцарская Конституция от 29 мая 1874 г. предусматривала, что от каждого кантона может быть избрано не более одного депутата. Поправка, принятая путем референдума в апреле 1999 г., автоматически включена в новую Конституцию .
См.: Фляйнер Т., Фляйнер Л. Федерализм, федеративные государства и децентрализация // Казанский федералист. 2002. N 1. С. 95.
Следует отметить, что федеральный парламент, который выбирает членов Федерального Совета, фактически также состоит из парламентариев, в равной степени представляющих существующее языковое разнообразие.
III. Ресурсное обеспечение.
Очевидно, что без ресурсного обеспечения, включающего наделение необходимыми для исполнения полномочий собственности и финансовых средств, децентрализация государственной власти невозможна. Ресурсное обеспечение предусматривается в законодательных актах, регулирующих распределение полномочий, либо в специализированных нормативных правовых актах (например, в законе о бюджете).
Разграничение налогов и расходных полномочий бюджетов разных уровней, расширение законодательных прав субъектов федерации в сфере государственных финансов, в частности по установлению собственных налогов, являются важными составляющими ресурсного обеспечения децентрализации государственной власти.
При рассмотрении ресурсного обеспечения децентрализации государственной власти в федеративных государствах необходимо ответить на следующие три вопроса:
- Какой уровень власти определяет законодательные требования к объему, качеству осуществляемых государственных функций, финансовые нормативы, уровень и структуру расходов на их реализацию?
- Какой уровень власти выделяет финансовые средства, необходимые для исполнения государственной функции?
- Какой уровень власти отвечает за исполнение государственной функции (например, обеспечивает выплату социальных пособий и т.д. за счет собственных средств или за счет полученного трансферта)?
Идеальным следует признать такое ресурсное обеспечение процесса децентрализации государственной власти в федеративном государстве, когда полномочия по нормативно-правовому регулированию, финансовому обеспечению и исполнению оказываются закрепленными за каким-либо одним уровнем власти. В этом случае пересекающиеся сферы ответственности отсутствуют, а федеральный уровень власти не вмешивается в то, как регионы проводят свою политику в сфере региональных функций.
В отношении некоторых государственных функций все эти три вида полномочий могут и должны быть закреплены за федеральным уровнем власти. Примерами могут служить национальная оборона, обеспечение государственной безопасности, проведение государственной международной политики.
В определенных случаях выработка единых стандартов и предоставление финансового обеспечения могут быть закреплены за центральным уровнем власти, а исполнение — за региональными органами власти.
Существуют государственные функции, нормативно-правовое регулирование которых осуществляет федеральная власть, а финансовое обеспечение и исполнение возлагается на региональные органы власти.
Одним из показателей, по которым можно судить о степени децентрализации государственных функций, является доля конечных расходов (располагаемых ресурсов после передачи трансфертов) федерального и региональных бюджетов в расходах бюджетной системы страны.
Наиболее распространенными количественными показателями при оценке степени децентрализации являются доли расходов и доходов региональных бюджетов в доходах и расходах консолидированного бюджета страны . Однако эти показатели не учитывают ни степень самостоятельности региональных органов власти при выборе собственной политики расходов (доли собственных расходов в расходах региональных бюджетов), ни степень финансовой независимости (доли собственных доходов в доходах региональных бюджетов).
Обычно используется расширенный (включающий социальные фонды) бюджет.
Например, если школьное образование будет закреплено за региональным уровнем власти, а все прочие функции — за федеральным уровнем, но при этом на школьное образование будет расходоваться столько же средств, сколько на все остальные функции, вместе взятые, то степень децентрализации государственных функций, измеряемая при помощи доли региональных расходов в расходах консолидированного бюджета, может быть очень высокой, хотя за региональным уровнем закреплено меньше функций, чем за федеральным.
С другой стороны, если нормативно-правовое регулирование и финансовое обеспечение всех без исключения государственных функций закреплены за федеральным уровнем, а региональные органы власти только исполняют то, что им предписано сверху, причем на средства, целевым образом предоставляемые из федерального бюджета, то показатель доли субфедеральных расходов может иметь высокое значение, хотя реальная децентрализация государственной власти будет отсутствовать.
Чем сильнее централизовано нормативно-правовое регулирование по сравнению с полномочиями по исполнению функций, тем в меньшей степени показатель доли региональных расходов соответствует реальной децентрализации полномочий.
Децентрализация расходных полномочий далеко не всегда сопровождается децентрализацией налоговых полномочий. Во многих странах расходы децентрализованы сильнее, чем доходы, и тому есть объективные причины . Для обеспечения сбалансированности бюджетной системы по вертикали используются межбюджетные трансферты .
В случае расходов превалируют аргументы в пользу их децентрализации, и некоторые из этих аргументов уже приводились выше. В частности, децентрализация расходов позволяет дифференцировать предоставление услуг в соответствии с предпочтениями местных жителей, что особенно важно для такой страны, как Россия. С другой стороны, дифференциация налогового бремени порождает проблему трансфертных цен, налоговую конкуренцию между территориями и другие нежелательные последствия. Централизация налоговых полномочий делает бессмысленным бегство от налогов путем регистрации предприятий на территориях, где налоговое бремя ниже, при сохранении прежнего местоположения фактического производства, упрощает сбор налогов и позволяет обеспечить экономию за счет централизации функции сбора налогов и т.д. Существенным недостатком сочетания децентрализации расходов и централизации налоговых полномочий является нарушение связи между налоговым бременем и получаемыми бюджетными услугами.
Однако само по себе наличие межбюджетных трансфертов еще не является признаком того, что бюджетные расходы в стране децентрализованы сильнее, чем доходы, поскольку обеспечение вертикальной сбалансированности бюджетной системы является лишь одной из возможных причин передачи межбюджетных трансфертов.
Как указывают Т. и Л. Фляйнеры, реальная «автономия исполнительной власти предполагает, что федеративная единица располагает соответствующими и достаточными средствами (административными и бюджетными) для реализации своих исполнительных полномочий» .
Фляйнер Т., Фляйнер Л. Федерализм, федеративные государства и децентрализация // Казанский федералист. 2002. N 1. С. 95.
Децентрализация государственной власти предполагает не только право соответствующего уровня государственной власти принимать решения по вопросам своей компетенции, но и обязанность решать эти вопросы. Неотъемлемой частью децентрализации государственной власти является ответственность за результаты своей деятельности.
Как известно, контроль за осуществлением полномочий органами государственной власти существует во всех государствах. Отличительной особенностью децентрализованных государств является высокая роль в контролирующей деятельности институтов гражданского общества.
Сущность контроля заключается в фиксировании адекватности (соответствия) целям, решений направления, способа управленческих действий и результата этих действий. Контроль в конечном итоге устанавливает, насколько изменение объекта доведено до его запланированного состояния. Иными словами, насколько достигнутый результат соответствует цели, выраженной в проекте.
Тип преобладающего контроля в федеративных государствах зависит от политического режима и соответственно соблюдения прав и свобод человека. Так, В.Н. Тихонов, рассматривая вопросы децентрализации государственной власти, акцентирует внимание на гуманитарной составляющей: «При доминирующем влиянии центра в системе государственного управления высшей ценностью фактически признается не человек, его жизнь и здоровье, честь и достоинство, права и свободы, как это установлено Конституцией, а так называемый общегосударственный интерес» .
Тихонов В.Н. Манифест федерализма, или Путь к демократическому государству. Киев, 2004. С. 5.
При рассмотрении достаточно известной типологии систем социального управления, опирающейся на типологию политических режимов, приведенной в работе Ю.П. Аверина, можно выделить как один из ее характерных признаков степень децентрализации органов государственного управления .
См.: Аверин Ю.П. Люди управляют людьми: модель социологического анализа. М.: Изд-во Московск. ун-та, 1996. С. 45 — 48.
В авторитарной системе для достижения управляемости органы государственного управления должны быть централизованы. Для подавления проявления особого индивидуального или группового интереса авторитарное государство должно обладать способностью сформировать управленческое воздействие достаточной мощности, масштаба и концентрации.
Авторитарный режим характеризуется жесткой централизацией принятия решений и их безальтернативностью. Всевластие высшего управляющего центра (в лице одного правителя или узкой группы правящей элиты) и безвластие нижестоящих органов управления исключают участие последних (не говоря уже об управляемых) в выборе целей, путей и средств их осуществления. Безусловная централизация решений обеспечивается соответствующим однонаправленным (сверху вниз) контролем исполнения, причем контролем главным образом за процессом действий, а не за результатом. Отсюда более высокая мотивация выполняемой деятельности и менее высокая — производительности, эффективности.
Демократический режим предполагает альтернативный выбор целей, коллективное обсуждение проектов и принятие решений под руководством высшего должностного лица и под его персональную ответственность. Нередко централизация решений, закономерная в системе государственного управления, сочетается с децентрализацией и ограничивается ею. В таком случае происходит смещение процесса принятия решений из центра на нижестоящие уровни, где субъекты обладают информацией для адекватной подготовки решений и где возникает ситуация, требующая принятия решений. Демократический режим характеризуется двунаправленным контролем исполнения решений — сверху вниз (государственный контроль) и снизу вверх (гражданский контроль). Контролирующая деятельность ориентирована главным образом на результат, хотя не остается вне его и процесс действий.
Источник
