2.3. Порядок принятия и изменения конституции
Порядок принятия конституций имеет четыре разновидности: октроирование, принятие учредительным (конституционным) собранием, принятие парламентом, принятие путем всенародного голосования (референдума).
Октроированные – это дарованные, пожалованные властью монарха конституции. Октроирование конституций было характерно в прошлом в основном для абсолютных монархий. При этом в самих конституциях прямо указывалось на их октроированный характер. Октроированными считаются также конституции, разработанные и дарованные метрополиями своим колониям при освобождении от колониального господства. Такие конституции были дарованы, например, Великобританией некоторым странам Африки. В России такая попытка была сделана Николаем II 17 октября 1905 г. путем издания Манифеста о даровании свобод.
В практике современного конституционализма уже почти не встречается октроирование конституций.
Чаще всего для разработки и принятия новой конституции, а иногда и для внесения в нее существенных изменений, созывается Учредительное собрание. Порядок его избрания, организация деятельности и компетенция определяются самой конституцией или специальным законом.
Впервые Учредительное собрание было созвано в США в 1878 г. в Филадельфии. Филадельфийский конвент состоял из назначенных в него 74 делегатов и заседал четыре месяца. Во Франции Учредительное собрание было созвано в 1791 г. В дальнейшем созыв учредительных собраний получил достаточно широкое распространение.
В России после свержения монархии Временное правительство уже в декларации от 2 марта 1917 г. провозгласило созыв Учредительного собрания, а 25 марта было создано Особое совещание для подготовки проекта положения о его выборах. Учредительное собрание было избрано в ноябре 1917 г. по партийным спискам на основе пропорциональной избирательной системы в составе 707 депутатов. Абсолютное большинство голосов было отдано эсерам. Большевики получили на выборах менее 25 процентов голосов, несмотря на то, что выборы проводились уже после захвата ими власти в стране. Учредительное собрание не смогло принять решений, которые бы определили форму правления и конституционный строй России, так как оно было насильственно распущено большевиками в ночь на 20 января 1918 г., т. е. путем прямого захвата власти вооруженным путем.
Широкое распространение созыв учредительных собраний получил после Второй мировой войны. В одних странах учредительные собрания избирались на основе всеобщих и прямых выборов; в других – создавались путем делегирования государственными органами, политическим партиями и общественными организациями, социальными и профессиональными группами своих представителей; в третьих – ранее избранный парламент был преобразован в учредительное собрание. Основной функцией учредительных собраний была только разработка или разработка и принятие новой конституции, после чего они распускались. В некоторых странах учредительные собрания после осуществления этой функции продолжали выполнять полномочия парламента.
Некоторые современные конституции были приняты путем всенародного голосования – референдума. Этот способ принятия конституций оценивается специалистами конституционного права неоднозначно. Если конституция разработана специально созванным для этого учредительным (конституционным) собранием, парламентом или другими аналогичными представительными учреждениями, а затем проводится референдум для утверждения разработанного проекта, то это вполне отвечает современным требованиям демократии. В этом случае народ выражает свою волю, отвечая на вопрос «за» или «против» принятия новой конституции.
Однако на референдум может выноситься проект конституции, подготовленный захватившей власть военной хунтой или руководящей верхушкой единственной правящей партии. В условиях массовых репрессий и давления со стороны властных структур, когда свобода выбора отсутствует или сильно ограничена, избиратели одобряют и реакционные конституции.
Форма принятия конституций парламентом характерна в основном для бывших социалистических стран. Принимается она квалифицированным большинством. Такой способ принятия конституций был и в некоторых демократических государствах (например, в Греции).
Внесение в конституцию поправок – явление нередкое. Конституция – не застывшая глыба догматических положений, а живой организм, пребывающий в конституционном развитии. Большинство конституций мира претерпели изменения. Со времени принятия Конституции США было внесено 27 поправок (предложений о пересмотре Конституции в Конгрессе США рассматривалось более десяти тысяч).
Другие страны (даже более часто, чем США) также вносили поправки в свои конституции.
В Конституцию Российской Федерации 1978 г. в конце 80?х – начале 90?х гг. было внесено более 300 поправок, что, естественно, повлияло не только на «букву», но и на «дух» действовавшей тогда Конституции. Это позволяет говорить о существовании в России не пяти (1918, 1925, 1937, 1978, 1993 гг.), а шести конституций.
В то же время конституции некоторых стран ввиду жестких правил внесения в них поправок остались неизменными со времени их принятия (например, Конституция Японии). Не существует проблем изменения конституции, если речь идет о пересмотре гибкой конституции. Это осуществляется путем принятия обычного закона. Без всяких сложностей вносились любые поправки в советские конституции и в конституции других стран, хотя и предусматривалось требование квалифицированного большинства в палатах Верховного Совета СССР или в высших представительных органах других социалистических стран. Но Верховный Совет не был парламентом, а конституция, хотя и считалась Основным законом, таковым по существу не была, так как страной руководила по своим партийным правилам огосударствленная КПСС, как бы это ни маскировалось.
Значительно сложнее пересмотреть жесткие конституции. Для их изменения предусматривается требование квалифицированного большинства в парламенте, а кроме того, в ряде стран предусмотрено утверждение поправок на референдуме или большинством субъектов федерации, если речь идет о федеративных государствах. Известны и другие способы обеспечения жесткости конституции. Это повторное голосование в парламенте через определенный промежуток времени. Пересмотр Конституции Бельгии, например, осуществляется по инициативе законодательной власти, после чего обе палаты парламента распускаются. Вновь избранные палаты утверждают в согласии с королем положения, подлежащие пересмотру. Некоторые статьи конституций вообще нельзя менять: ни всегда, ни в течении какого-то периода времени, что также придает жесткость конструкции.
Правом законодательной инициативы для случаев внесения поправок в конституцию пользуются те же субъекты, что и в законодательном процессе.
Данный текст является ознакомительным фрагментом.
Источник
Способы принятия и изменения конституций
Существуют следующие способы принятия конституций.
Октроированные (дарованные) конституции — по жалованные единолично главой государства (обычно абсолютным монархом) своему народу. Сейчас такие конституции действуют в Омане, Непале и др. Разновидность октроирования имела место в эпоху приобретения колониями независимости, когда метрополия даровала им конституции, которые впоследствии были заменены.
Принятие конституции представительным органом — способ широко распространенный. В качестве органа, принимающего конституцию, может выступать специально избранное для этой цели учредительное собрание (оно может именоваться по-разному, например, конституционное собрание, учредительный конгресс и пр.). Обычно сразу после принятия конституции такой орган распускается. Учредительным собранием принимались конституции в Италии, Болгарии, Колумбии и др. Также конституции могут приниматься парламентом (Китай, Украина, Финляндия и др.) или надпарламентским органом (Афганистан, Монголия). Как правило, для принятия конституции парламентом требуется квалифицированное большинство голосов депутатов.
Принятие конституции на референдуме — общегосударственное голосование избирательного корпуса за предложенный проект или против него. С одной стороны, подобный способ, безусловно, демократичен, так как народ непосредственно принимает основной закон государства. Но, с другой стороны, избиратели, одобряя конституцию в целом, лишены возможности предлагать какие-либо изменения и дополнения. На референдумах были приняты конституции Франции, Швейцарии, Беларуси и др. Существует также комбинированный способ: на референдум выносятся уже принятые представительным органом конституции (Испания, Польша) или принятые на референдуме конституции утверждаются парламентом (Эфиопия и др.).
Помимо названных, истории известны и такие способы, как принятие конституции высшим партийным органом, военными властями при переходе к гражданскому правлению и ряд других.
По способу изменения конституции принято делить на гибкие и жесткие. Гибкие конституции могут изменяться в том же порядке, что и обычный закон (Великобритания, Саудовская Аравия). Для внесения поправок в жесткие конституции предусмотрен особый усложненный порядок, например принятие поправок на референдуме (Швейцария), квалифицированным большинством голосов в парламенте (Италия), утверждение поправок субъектами Федерации (США, Германия). В ряде стран некоторые нормы, а иногда и главы конституции не подлежат изменению (Греция, Португалия и др.).
Источник
Принятие конституций
Двухсотлетняя история конституционализма выработала несколько способов принятия конституций. Общая тенденция в этом процессе – постепенная демократизация, постоянно возрастающее вовлечение избирательного корпуса. Существуют следующие способы принятия конституций.
Наименее демократический из них – октроирование (от франц. octroyer – жаловать, даровать), то есть дарование конституции односторонним актом главы государства (монарха). Такие конституции в начале прошлого века часто именовались хартиями. Такова, например, Хартия 1814 года, которую Людовик XVIII предоставил на основе собственной власти (хотя вряд ли полностью по собственной воле) французскому народу: «Мы добровольно и в силу свободного осуществления нашей королевской власти даровали и даруем, уступили и пожаловали нашим подданным как за себя, так и за наших преемников навсегда нижеследующую конституционную Хартию. »
В более позднее время октроированными были марокканская Конституция 1911 года, японская 1889 года, абиссинская 1937 года. Монархи октроировали конституции, конечно, не по доброй воле, а опасаясь потери трона в результате народных выступлений (как теперь говорят – социального взрыва). Впрочем, изредка можно встретить конституцию, октроированную не столь уж давно. В качестве примера можно привести Конституцию Княжества Монако 1962 года. В ее преамбуле говорится: «Мы (т. е. Князь Ренье III. – Авт.) решили даровать государству новую конституцию, которая по Нашему высочайшему желанию будет отныне рассматриваться как Основной закон Государства. »
Октроированный характер конституции внешне выражается в соответствующей – иногда развернутой, иногда весьма краткой– формуле, обычно помещаемой в преамбуле и указывающей на источник происхождения конституционного акта, как было показано в приведенных выше цитатах.
После Второй мировой войны октроированными стали называть (по крайней мере, в советской литературе) конституции, дарованные метрополиями своим колониям при изменении формы колониального господства или при освобождении от него. Вряд ли нужно доказывать, что и эти конституции – не бескорыстный дар, а результат национально-освободительной борьбы колониальных народов.
Несколько особняком стоят конституции, носящие договорный характер. Такие конституции редко встречались в прошлом и почти не встречаются в настоящее время*. Обычно это были договоры между монархом и выборным органом, выступающим как выразитель воли всего народа. Они свидетельствовали о таком соотношении политических сил, при котором монарх уже не был в состоянии даровать собственную конституцию. Одним из первых таких договоров был Конституционный акт Вюртемберга 1819 года, в преамбуле которого указывалось, что «он будет в качестве источников иметь нашу резолюцию (Короля. – Авт.) и контрдекларацию земель, образующих решение по следующим вопросам». Конституция была подготовлена смешанной комиссией и одобрена выборным органом и Королем. Примерно такой же характер имел и ряд английских писаных актов, принимавшихся Парламентом (Билль о правах 1689 г., Акт об управлении 1709 г.).
* Можно отметить в связи с этим договорный характер Основного Закона (Конституции) СССР 1924 года. В Конституцию (Основной Закон) Российской Федерации – России 1978 года были 21 апреля 1992 г. внесены положения, сформулированные на базе Федеративных договоров, заключенных 31 марта 1992 г., а сами эти договоры вошли в Конституцию в качестве приложений.
Договорная процедура, но несколько иного характера имела значительное место в конституционной практике балканских государств, освободившихся от османского ига. Речь идет о конституциях Греции 1844 года, Румынии 1866 года, Болгарии 1879 года. В этих странах выборные собрания предлагали должность главы государства иностранным династиям при условии, что они будут согласны с соответствующими конституциями. Так, ст. 5 Берлинского трактата 1878 года указывала: «Собрание нотаблей* Болгарии, которое будет созвано в Тырнове, выработает перед избранием Князя Органический устав королевства». Заседания этого собрания открылись в феврале 1879 года, и результатом его работы стала принятая в том же году первая Конституция Болгарии.
* Нотабль (от франц. notable – значительный, видный, почетный, именитый) – лицо, пользующееся влиянием в обществе. В настоящее время примерно в этом же значении иногда употребляется термин «элита». – Авт.
Элементы договорного характера встречались при создании конституций и после Второй мировой войны. Например, предоставление независимости Кипру было оформлено Цюрихско-лондонскими соглашениями 1959 года между Великобританией, Турцией и представителями греческой и турецкой общин острова. Конституция Кипра, принятая в 1960 году, предусмотрела, что ее основополагающие статьи, указанные в третьем приложении к Цюрихскому соглашению от 11 февраля 1959 г., не подлежат ни изменению, ни отмене.
Возросшая роль народных масс в политической жизни привела к тому, что по порядку своего принятия большинство ныне действующих конституций являются народными, как их называли в XIX веке. Источником такой конституции является избирательный корпус, который выбирает парламент или учредительное собрание либо непосредственно одобряет конституцию на референдуме.
Чаще всего конституция вырабатывается учредительным собранием, или конституантой (от франц. constituante – составляющий, образующий; так именовалось учредительное собрание во Франции в 1789–1791 гг.), – выборным органом, который имеет главной или единственной целью создание конституции и иногда временно также выполняет задачи парламента. Обычно учредительное собрание распускается после выполнения своей задачи и поэтому может быть признано национальным представительством особого рода. Известны, впрочем, случаи, когда учредительное собрание после принятия конституции преобразовывалось в обычный парламент, как было, например, в Греции в 1975 году.
Учредительное собрание выступает в качестве учредительной власти, которая должна создать взамен прежнего совершенно новый или относительно новый по содержанию и структуре государственный строй. Такие собрания созываются либо при отсутствии устойчивой государственной власти в переходные эпохи, либо после совершения революций, переворотов, либо для целей реформирования существующего государственного строя.
По общему правилу учредительное собрание образует единую палату, хотя известны отдельные случаи создания двухпалатных учредительных собраний (например, в Югославии в 1945–1946 гг.).
В литературе встречается деление учредительных собраний на суверенные – окончательно принимающие конституцию (например, французское Учредительное собрание 1848 г.) и несуверенные – вырабатывающие лишь текст конституции, который затем утверждается иным способом, чаще всего референдумом (например, в той же Франции первое и второе Учредительные собрания 1946 г.).
Существует также деление учредительных собраний на первоначальные и институционализированные. Первые избираются гражданами как таковые, вторыми служат существующие представительные органы, если они имеют право полного пересмотра действующей конституции, то есть фактически замены ее на новую (см. ниже п. 2). Но это менее демократический вариант.
Учредительные собрания вырабатывали конституции во Франции, Италии, Югославии в 1945–1947 годах, в Португалии в 1975– 1976 годах, в Болгарии и Румынии в 1990–1991 годах и во многих других странах. Обычно такие конституции наиболее демократические.
Иногда конституция вырабатывается правительством с последующей передачей на утверждение парламента или избирательного корпуса.
Значение использования референдума при принятии конституции может быть различным. Одно дело, когда референдум проводится для утверждения конституции, гласно разработанной и принятой парламентом или учредительным собранием, и другое – когда народу предлагается высказаться по проекту, подготовленному келейно, в недрах правительственных структур. Очевидно, что освящение на референдуме акта, принятого парламентом или учредительным собранием, отвечает требованиям демократии, если референдум проводится в спокойной обстановке, без одностороннего давления на избирателей. Так были проведены референдумы по двум конституционным проектам во Французской Четвертой республике в 1946 году (первый проект избиратели отклонили), референдумами были утверждены выработанные учредительными собраниями или парламентами конституции Италии 1947 года, Португалии 1976 года, Испании 1978 года, Румынии 1991 года, Швейцарии 1999 года и многие другие.
Если же на народное голосование выносится проект, подготовленный правительством помимо парламента, а подчас и вопреки ему (в социалистических странах – подготовленный в недрах аппарата коммунистической партии и лишь формально одобренный парламентом), то конституционный референдум зачастую превращается в плебисцит, на котором голосуется по существу доверие правительству (в социалистических странах – руководству компартии). Избиратели в таких условиях обычно подвергаются серьезному давлению и часто одобряют реакционные конституционные акты. Например, Конституция Франции 1958 года одобрялась избирателями в условиях острого политического кризиса, Конституция Чили 1980 года – в условиях диктатуры генерала Аугусто Пиночета, конституции Германской Демократической Республики 1968 года, Народной Республики Болгарии 1971 года, Республики Куба 1976 года – в условиях тоталитарного режима, когда свобода выбора избирателей либо отсутствовала, либо была серьезно ограничена.
Источник
