Бюджетный федерализм это способ

Бюджеты субъектов РФ. Местные бюджеты. Особенности формирования и функционирования

Оглавление

Цель

Определить особенности формирования доходов и порядок расходования бюджетных средств бюджетов РФ. Раскрыть содержание бюджетного федерализма.

Задачи

1. Рассмотреть структуру доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.
2. Изучить структуру расходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.
3. Определить понятие межбюджетных отношений.
4. Рассмотреть содержание бюджетного федерализма.
5. Изучить модели бюджетного федерализма, представленные в других странах.
6. Определить основные функции, выполняемые межбюджетными трансфертами.

1. Особенности структуры доходов и расходов бюджетов субъектов РФ

В соответствии с принципами территориального устройства нашей страны образовано 89 субъектов РФ, к которым относятся 21 республика, 55 краев и областей, 10 автономных округов, 1 автономная область, 2 города федерального значения — Москва и Санкт-Петербург, кроме того существует около 29 тысяч местных бюджетов (городских, районных, поселковых, сельских). Для выполнения своих функций, обеспечения комплексного социально-экономического развития территорий органы государственной власти субъектов РФ используют средства региональных бюджетов, или, как определено в Бюджетном кодексе РФ, бюджеты субъектов РФ.

Бюджеты субъектов РФ — важнейший источник финансирования социально-экономических программ регионов.

Традиционно к местным бюджетам относились: районные бюджеты, городские бюджеты, районные бюджеты в городах; сельские и поселковые бюджеты. Местные бюджеты осуществляют важную роль в процессе социально-экономического развития России, обеспечивая финансирование основной сети социально-культурных учреждений, таких как детские дошкольные учреждения, школы, медицинские и социальные учреждения.

Доходы субъектов РФ подразделяются на налоговые доходы и неналоговые доходы и иные поступления.

Налоговые доходы в свою очередь делятся на собственные и регулирующие.

К собственным относятся доходы, полностью или частично закрепленные на постоянной основе законодательством РФ за соответствующими бюджетами.

Под регулирующими доходами понимают федеральные и региональные налоги, а также иные платежи, по которым на очередной финансовый год или на долговременной основе (не менее чем на три года) устанавливаются нормативы отчислений (в %) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты.

В Бюджетном кодексе РФ установлено, что при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов РФ должны составлять не менее 50% от суммы доходов консолидированного бюджета РФ.

К неналоговым доходам относятся доходы от использования имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, и доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти субъектов РФ.

Иные неналоговые доходы включат в себя средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, средства, полученные в возмещение вреда, причиненного субъектам РФ, а также доходы в виде полученной финансовой помощи.

К расходам бюджетов субъектов РФ относятся следующие:

• обеспечение функционирования органов законодательной и исполнительной власти субъекта РФ;
• обслуживание выборов и референдумов внутри субъекта;
• обеспечение реализации региональных целевых программ;
• формирование государственной собственности субъекта;
• осуществление международных и внешнеэкономических связей субъекта РФ;
• содержание и развитие организаций, находящихся в ведении органов государственной власти субъекта;
• обеспечение деятельности средств массовой информации субъекта;
• оказание финансовой помощи местным бюджетам;
• обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень;
• компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъекта РФ;
• прочие расходы, связанные с осуществлением полномочий субъекта РФ.

Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать в себя финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам.

К собственным доходам местных бюджетов относятся местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доли федеральных налогов и налогов субъектов РФ, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Эти налоги и сборы перечисляются налогоплательщиками в местные бюджеты.

К неналоговым собственным доходам местных бюджетов относятся:

• доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;
• доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель;
• платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством РФ;
• доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;
• штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

К собственным доходам местных бюджетов относятся также доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе. К ним относятся:

• налог на доходы физических лиц;
• часть налога на прибыль организаций;
• часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия;
• часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары).

Размеры минимальных долей (в процентах) федеральных налогов, закрепляемых за муниципальными образованиями на постоянной основе, определяются законодательными (представительными) органами субъекта РФ.

К расходам, осуществляемым из местных бюджетов, относятся расходы:

• на содержание органов местного самоуправления;
• на формирование муниципальной собственности и управление ею;
• на организацию, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
• на содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;
• на организацию, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;
• на муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
• на благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;
• на организацию утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных);
• на содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;
• на организацию транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
• на обеспечение противопожарной безопасности;
• на охрану окружающей природной среды на территориях муниципальных образований;
• на реализацию целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;
• на обслуживание и погашение муниципального долга;
• на целевое дотирование населения;
• на содержание муниципальных архивов;
• на проведение муниципальных выборов и местных референдумов;
• на финансирование реализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения.

2. Межбюджетные отношения

Межбюджетные отношения — это отношения между органами государственной власти РФ, государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления в осуществлении бюджетного процесса.

Необходимость успешного и стабильного развития регионов и муниципальных образований требует оптимизации межбюджетных отношений в первую очередь в направлениях более четкого разграничения полномочий органов власти и установления соответствующих расходных полномочий бюджетов всех уровней.

Полномочия разграничиваются между региональным и местным уровнями власти на постоянной или долговременной основе и должны удовлетворять следующим принципам:

• принцип территориального соответствия предусматривает ответственность за предоставление бюджетных услуг того уровня власти, под юрисдикцией которого проживает население, потребляющее бюджетные услуги;
• принцип максимального приближения бюджетных услуг к их получателям определяет передачу исполнения услуг на возможно более низкий уровень бюджетной системы, поскольку местные власти находятся ближе к потребителям бюджетных услуг и лучше знают их нужды;
• принцип максимальной эффективности предоставления бюджетных услуг требует, чтобы выбор уровня бюджетной системы при закреплении расходных полномочий определялся по оптимальному варианту при условии обеспечения наиболее рациональной и эффективной реализации соответствующих полномочий.

Эти принципы являются объективной базой разграничения функций между региональным и местным уровнями власти.

2.1. Сущность и содержание бюджетного федерализма

Согласно экономическому словарю, бюджетный федерализм — это устройство бюджетной системы государства, при котором каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий.

Это также форма автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти, которая основана на четких, закрепленных законодательством нормах.

Основными принципами бюджетного федерализма являются:

Федеративные принципы построения бюджетной системы направлены на сочетание самостоятельного и совместного управления бюджетным процессом. В более широком смысле федерализм подразумевает различного рода объединения для обеспечения совместного достижения общих целей при сохранении целостности, но ограничении самостоятельности каждой из сторон.

Политический принцип федерализма заключается в конституционном распределении между сторонами федеративного образования принадлежащих им по праву властных полномочий в реализации единой политики при обеспечении целостности составных единиц Федерации.

Экономический принцип федерализма состоит в разделении полномочий в отношениях собственности, в разработке и реализации денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, структурной, инвестиционной политики между Федерацией и ее субъектами.

Федеративные системы характеризуются рядом признаков:

• наличием иерархии;
• четко сформулированными полномочиями каждого из уровней управления;
• установленной автономией и регламентированным суверенитетом каждого из уровней.

Бюджетный федерализм предполагает самостоятельность в нахождении средств для финансирования децентрализованно принимаемых решений и региональных программ субъектами Федерации. Только в этом случае можно говорить о реальной самостоятельности регионов.

2.2. Модели бюджетного федерализма

Для государств с федеративным устройством выделяют три типа организации бюджетной системы: централизованные, децентрализованные и комбинированные.

Централизованный тип. Для него характерно:

• разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождающееся наделением их достаточными собственными источниками доходов;
• финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений;
• самостоятельность функционирования нижестоящих звеньев бюджетной сферы сведена к минимуму.

Децентрализованные типы организации бюджетной системы основаны на следующих принципах:

• высокой степени самостоятельности региональных и местных бюджетов;
• финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму;
• полномочия в сфере расходов адекватны полномочиям в сфере доходов.

При этой организации проведение единой финансовой и экономической политики в рамках государства весьма затруднено.

Комбинированный тип бюджетного федерализма, для которого характерно следующее:

• использование механизма горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания;
• повышенная ответственность федерального центра за создание условий для социально-экономического развития регионов, что неизбежно ограничивает самостоятельность региональных властей и обусловливает необходимость контроля со стороны федеральных органов власти;
• значительная роль бюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для регулирования и бюджетного выравнивания регионов.

Вертикальное выравнивание подразумевает процесс нахождения соответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов; оно означает недостаточность поступлений из собственных источников в бюджет какого-либо уровня для покрытия расходов, связанных с предоставлением населению общественно значимых услуг.

Горизонтальное выравнивание предполагает пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами Федерации для устранения или, по крайней мере, снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и нивелирование региональных различий в прожиточном минимуме, денежных доходах и расходах населения.

Для обеспечения эффективного функционирования любой модели бюджетного федерализма должны выполняться по крайней мере три условия, а именно:

• однозначное разграничение и законодательное закрепление полномочий между всеми уровнями власти по расходам;
• наделение соответствующих уровней власти достаточными для выполнения этих полномочий доходными источниками;
• вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с использованием механизма межбюджетных отношений.

В мире существуют государства с различными типами федеративного устройства. Для каждого типа характерна своя модель бюджетного федерализма. Наиболее известными являются американская и германская модели. Иногда их называют соответственно конкурентной и кооперативной 1 .

Американская модель строится на относительно большой самостоятельности отдельных штатов. Она рассматривается как классическая модель бюджетного федерализма 2 . В США отсутствует система горизонтального долевого распределения доходов. Большинство федеральных субсидий штатам зависит от объемов долевого финансирования штатными и местными органами власти. Такая политика не направлена на выравнивание социально-экономических условий жизнедеятельности регионов. Более того, она содействует прежде всего развитию богатых штатов.

Отдельные штаты, местные органы власти имеют право осуществлять собственную налоговую политику. Федерация, штаты, муниципалитеты имеют собственные «непересекающиеся» налоги. Регионы значительно отличаются по налогам и расходам друг от друга.

Для германской модели бюджетного федерализма характерной чертой является все возрастающая тенденция к единообразному распределению ресурсов между землями.

Бюджетная система базируется на «общих» налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями. К ним относятся: налог на заработную плату, прямой подоходный налог, налог с доходов корпораций, непрямой подоходный налог с дивидендов и процентных прибылей, налог на добавленную стоимость.

Однако имеются и такие налоги, которые применяет только один уровень власти. В частности, в федеральный бюджет поступают все акцизы. К региональным (налогам земель) относятся транспортный налог, налог наследства; к местным налогам относятся налог на недвижимость, местный предпринимательский налог и ряд других.

Для выравнивания условий между отдельными землями (богатыми и бедными) используется механизм дифференциации нормативов отчислений от одних налогов. Основные финансовые ресурсы для выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности земель поступают через федеральные и совместные программы регионального развития.

Несмотря на такую систему финансового выравнивания возможностей, отдельные земли все же продолжают оставаться относительно «слабыми». Для них существует система финансовой помощи в виде федеральных субсидий, посредством которой налоговый потенциал доводится до 99,5% среднедушевого налогового потенциала в целом по стране 3 .

Расходные полномочия между всеми уровнями власти в Германии распределены в соответствии с принципами классического бюджетного федерализма. Система бюджетного налогового выравнивания возможностей в Германии вызывает действие разнонаправленных, порою спорных стимулов. Экономически сильные земли не очень-то заинтересованы укреплять свою налоговую базу или преследовать лиц, уклоняющихся от налогов, так как значительные суммы фактически собственных доходов через федеральное правительство перечисляются в финансово слабые земли. В то же время необходимо отметить, что все решения, принимаемые в Германии по общим задачам, включают в себя категорическое требование необходимости достижения консенсуса. Достижение его обеспечивается требованием Основного закона Германии (Конституции) о необходимости установления по всей стране единообразных условий жизни населения.

Канадская модель бюджетного федерализма сочетает в себе американскую и германскую модели межбюджетных отношений. Она характеризуется высоким уровнем децентрализации, самостоятельностью штатов при формировании и использовании бюджетных средств. При этом со стороны федеральных властей значительное внимание уделяется выравниванию их экономического развития.

В Швейцарии бюджетный федерализм существует еще со Средних веков. Кантоны наделены значительным суверенитетом, они имеют собственные налоги, как и каждый уровень власти. Вместе с тем кантоны получают и различные субсидии от федерального правительства с целью выравнивания экономического положения.

В Российской Федерации большое внимание уделяется вопросам совершенствования межбюджетных отношений на федеральном и региональном уровнях в ежегодных бюджетных посланиях Президента РФ и в бюджетных посланиях руководителей субъектов РФ.

Как правило, межбюджетные отношения в регионах во многом определяются нормативами отчислений в региональный бюджет и в бюджеты городов и районов от сумм доходов, поступающих в бюджет региона. Их соотношение определяется основными направлениями бюджетной политики, проводимой в регионе.

2.3. Межбюджетные трансферты

Отношения между разными уровнями государственной власти, а также и характер межбюджетных отношений закреплены в конституции страны. Межбюджетные трансферты являются частью системы межбюджетных отношений и выполняют следующие функции:

• возмещают бюджетам нижних уровней расходы на услуги общенационального назначения, если эти расходы превышают другие поступления в эти бюджеты;
• способствуют устранению проблем, возникающих в связи с горизонтальными диспропорциями, в том числе решению социальных проблем, связанных с региональными экономическими спадами;
• служат для местных властей стимулом по активизации их деятельности в наращивании налогового потенциала.

Для федерального центра трансферты — это статьи расходов федерального бюджета. В условиях недостаточности средств в федеральном бюджете, в том числе временной, федеральное правительство сокращает объемы трансфертов и тем самым переводит проблемы дефицита бюджета с национального уровня на уровень субъектов Федерации.

Система межбюджетных трансфертов в федеративных государствах включает обусловленные и безусловные ассигнования.

Обусловленные трансферты предполагают:

• наличие определенных условий их предоставления,
• финансовую ответственность и отчетность получателей трансфертов.

Эти трансферты направлены, как правило, на финансирование проектов деятельности, которые соответствуют национальным интересам государства и которые без данных трансфертов не могут быть реализованы за счет средств собственных бюджетов. Примерами обусловленных трансфертов являются средства, выделяемые на дорожное строительство, охра ну окружающей среды и т. п. Обусловленные субсидии могут принимать самые разные формы и применяться к различным видам нижестоящих бюджетов.

Безусловные трансферты представляют собой денежные ассигнования бюджетов-получателей и используются последними по собственному усмотрению. Эти трансферты, как правило, направлены на выравнивание уровней жизни населения, на выполнение государством обязательств перед своими гражданами, закрепленными в Конституции РФ. В Российской Федерации ввиду большого неравенства между налоговым потенциалом субъектов Федерации и потребностью в расходах по обеспечению минимальных социальных стандартов объек ивно существует необходимость в наличии выравнивающих трансфертов.

При переходе к новой системе межбюджетных отношений для того, чтобы разделение ответственности за осуществление расходов было эффективным, необходимо учитывать три основных принципа:

1. Государственные услуги, положительный эффект которых проявляется в местном масштабе, должны обеспечиваться местными властями.
2. Услуги, оказываемые на благо нескольких территориальных образований, должны предоставляться на уровне области (субъекта Федерации).
3. Услуги, положительный эффект которых проявляется в масштабах всей страны, должны предоставляться федеральными властями.

Именно эти принципы нужно иметь в виду при рассмотрении вопросов оказания централизованной помощи отдельным регионам (субъектам Федерации). Соответствующий анализ позволяет также определять наиболее целесообразную форму помощи (дотации, субсидии, субвенции).

Важным компонентом межбюджетных трансфертов является Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР). Финансовая помощь из ФФПР должна осуществляться на основе норматива финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты и социальные нормативы по вопросам местного значения.

Право на получение трансфертов из ФФПР предоставляется тем субъектам РФ, среднедушевые налоговые доходы которых не достигают установленного минимального уровня. Соответственно расчетные трансферты должны обеспечивать для всех дотационных регионов одинаковое значение скорректированных душевых налоговых доходов.

Одной из главных целей межбюджетных трансфертов является сокращение зависимости субъектов Федерации от финансовой помощи федерального центра, обеспечение сбалансированности бюджетов и наращивание бюджетного потенциала регионов. Для этого необходимо:

• формирование унифицированных механизмов межбюджетных отношений, не допускающих субъективизма и индивидуальных согласований;
• четкое законодательное закрепление бюджетных полномочий и ответственности властей разных уровней в решении проблем социально-экономической жизни регионов;
• отказ от принятия решений, возлагающих на нижестоящие бюджеты дополнительные обязательства без предоставления источников их финансирования; расширение налоговых полномочий субъектов Российской Федерации в рамках единого налогового пространства;
• обеспечение поступления налоговых платежей дочерних компаний, филиалов и подразделений предприятий в соответствующие территориальные бюджеты по месту их нахождения;
• внедрение принципа обусловленности предоставления финансовой помо щи субъектам Российской Федерации;
• усиление контроля за целевым характером использования финансовой помощи с учетом обоснованности бюджетных расходов дотационных регионов;
• формирование правовых гарантий для безусловного выполнения финансовых обязательств участниками межбюджетных отношений;
• обеспечение единства экономического пространства, гарантий для свободного перемещения товаров, капиталов, населения между регионами.

Выводы

Таким образом, в теме рассмотрены особенности структуры доходов и расходов как бюджетов субъектов РФ, так и местных бюджетов. Раскрыты особенности межбюджетных отношений, заключающиеся в отношениях между органами государственной власти РФ, государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления в осуществлении бюджетного процесса. Определены основные принципы, на которых строятся межбюджетные отношения.

Дана характеристика бюджетного федерализма, принципов, на которых он строится. Рассмотрены основные модели бюджетного федерализма:

• централизованная модель;
• децентрализованная модель;
• комбинированная модель.

Дана характеристика межбюджетных трансфертов, определено их назначение, цели и порядок предоставления.

Источник