Механизмы управления природопользованием . Административно-правовой механизм
Механизм управления природопользованием и экологической безопасностью представляет собой целостную совокупность методов и инструментов управления, с помощью которых организуются, регулируются и координируются процессы природопользования в совокупности с производственными и социально — экономическими процессами, обеспечивается должный уровень экологической безопасности производства и потребления, воспроизводится качество окружающей среды как специфическое благо.
Механизм управления любой областью хозяйственной деятельности, как это вытекает из общей теории управления, может осуществляться и эффективно функционировать в единстве таких основных функций, как организация, планирование, прогнозирование, регулирование, учет и контроль.
Механизм экологического управления представляет собой составное звено системы управления экономикой в целом, имея сходную с последним структуру, принципы и целевую направленность на последовательную реализацию рыночных реформ и утверждение экономических подходов к управлению.
Методы управления природопользованием — это способы воздействия на поведение и деятельность управляемых объектов с целью обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды.
Основные методы управления:
· административные (командно-распорядительные) — обусловлены возможностью государственного принуждения;
· экономические — создают непосредственную материальную заинтересованность субъектов хозяйствования в выполнении необходимых экологических мероприятий, решений органов управления в сфере природопользования;
· социально-психологические, или методы морального стимулирования, — реализуются посредством мер как поощрения, так и воздействия на нарушителей (благодарности или, напротив, выговоры, объявляемые устно или в приказах администрации, и т.п.).
В странах с развитой рыночной экономикой и устоявшимися демократическими традициями широкое распространение получили так называемые информационные методы управления, обеспечиваемые открытым доступом общества к информации экологического характера. Освещение в средствах массовой информации, открытых статистических сборниках и других изданиях сведений о характере воздействия на окружающую среду тех или иных субъектов хозяйствования формирует репутацию фирмы в глазах населения, служит ей рекламой или антирекламой. В условиях рыночной конкуренции открытая информация о хозяйственной деятельности природопользователей и ее экологических последствиях является мощным рычагом воздействия на управляемые объекты. Орхусская конвенция о доступе к экологической информации (1998), которую подписала и ратифицировала Беларусь (и другие постсоветские государства), обязывает нас активнее внедрять в экологическую практику информационные методы управления.
Управление природопользованием предполагает осуществление целого ряда специфических функций, т.е. видов деятельности, воздействующих на эколого-экономические отношения. Общими для всех отраслей и звеньев управления природопользованием являются следующие функции:
· нормотворчество и законодательная инициатива в области охраны окружающей среды и природопользования;
· учет природных объектов и ведение природных кадастров;
· осуществление мониторинга окружающей среды;
· экологический контроль, экспертиза и аудит;
· эколого-экономическое прогнозирование и планирование; экономическое стимулирование природоохранной деятельности;
· разрешение споров о праве пользования природными ресурсами, применение санкций за нарушение природоохранного законодательства и др.
До недавнего времени наиболее распространенными и действенными в системе государственного управления природопользованием были административные методы. Они применялись в условиях, когда государство монопольно владело природными ресурсами, а правовые нормы и порядок воздействия на окружающую среду устанавливались заинтересованными ведомствами-природопользователями, что вполне устраивало предприятия, наносившие вред природе, в десятки раз превышавший стоимость выпускаемой ими продукции. В такой обстановке только административное управление позволяло без применения жестких экономических санкций (которые попросту разорили бы предприятие) в какой-то мере сдерживать эколого-катастрофические ситуации.
Общесистемные функции административного управления обычно включают следующие виды деятельности:
· планирование, в том числе формирование целей, задач и определение необходимых ресурсов для их выполнения (материальных, финансовых, кадровых), формирование приоритетов, прогнозирование результатов;
· проведение организационных мероприятий с детальной классификацией предстоящих работ;
· подбор и расстановку кадров, повышение их квалификации с учетом новых задач и выдвигаемых требований;
· технологическое и санитарно-гигиеническое нормирование хозяйственной деятельности, нормирование качества выпускаемой продукции и окружающей среды;
· выполнение контрольных и учетных функций, лицензирование различных видов природопользования, осуществление мониторинга окружающей среды, разработка экологических правил, нормативных правовых актов и т.п.
Основными инструментами административного регулирования являются стандарты, нормы, нормативы, законы, постановления, руководства, применяемые государственным природоохранными органами, а также разрешения или запреты на природопользование, ограничения, лимиты, система надзора за деятельностью субъектов хозяйствования и т.п.
Центральное место в административном регулировании принадлежит системе экологических стандартов (нормативов), которая подразумевает установление единых и обязательных для всех объектов управления экологических норм и требований.
Дата добавления: 2018-06-27 ; просмотров: 2351 ; Мы поможем в написании вашей работы!
Источник
Административные механизмы управления природопользованием
Практически во всех странах на начальном этапе формирования системы правления в области природопользования и охраны окружающей среды применялись административные механизмы. Затем появились более совершенные механизмы – экономические, гражданско-правовые, общественные и др. Однако и сегодня административные меры являются доминирующими во многих странах.
В сфере природопользования к числу административных механизмов относят следующие: использование прямых запретов или разрешений; лицензирование; введение нормативов и стандартов качественного и/или количественного использования ресурсов; сертификация, мониторинг, контроль, экспертиза проекта и др.
Использование административных механизмов тесно связано с представлением преимущественного права управления природопользованием специализированным структурам и вневедомственным органам управления.
Для оптимизации регулирования воздействия хозяйственной деятельности на природную среду необходимо определить оптимально приемлемые пределы такого воздействия. Для этого применяются специально разрабатываемые и утверждаемые нормативы на уровне допустимых величин. Современный уровень развития науки и техники не позволяет полностью устранить отрицательное воздействие различных видов человеческой деятельности и систем жизнеобеспечения на природную среду. Поэтому применение нормативов в сфере природопользования должно минимизировать степень этого отрицательного воздействия с учетом современного опыта, с учетом международных правил и стандартов, обеспечить экологическую безопасность населения и сохранение благоприятной окружающей среды, генетического фонда, а также рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов.
Нормативы в области охраны окружающей среды и природопользования подразделяются на нормативы качества окружающей среды; нормативы допустимого воздействия на окружающую среду; нормативы (лимиты) допустимого изъятия вещества природы.
Нормативы качества окружающей средыхарактеризуют желаемое или приемлемое (компромиссное, с учетом экономических и технических возможностей общества) состояние компонентов среды и природных ресурсов. К такому виду нормативов относятся:
• нормативы, установленные в соответствии с химическими показателями окружающей среды, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, включая радиоактивные вещества;
• нормативы, установленные в соответствии с физическими показателями состояния среды, в том числе с показателями уровней радиоактивности и тепла;
• нормативы, установленные в соответствии с биологическими показателями состояния окружающей среды, в том числе видов и групп растений, животных и других организмов, используемых как индикаторы качества окружающей среды, а также нормативы предельно допустимых концентраций микроорганизмов;
• иные нормативы качества окружающей среды.
При установлении этих нормативов обязательно учитываются природные особенности территорий и акваторий, назначение природных объектов и их природоохранное значение.
Нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) химических, биологически вредных веществ и микроорганизмов рассчитываются по их содержанию в атмосферном воздухе, водах, почве. Для каждого загрязняющего вещества устанавливаются два вида нормативов ПДК: максимально-разовая и среднесуточная. Они разрабатываются таким образом, чтобы исключить причинение вреда людям, животным и растениям, обитающим в условиях относительно загрязненной среды.
Для отдельных случаев могут быть установлены более строгие нормативы ПДК, в частности, для особо охраняемых территорий или природных объектов. Так, для озера Байкал введены специальные ПДК, более строгие, чем для обычных водоемов.
Нормативы предельно допустимых уровней воздействия (ПДУ) разделяются на две группы: ПДУ вредных физических воздействий и ПДУ радиационного воздействия; они определяются исходя из уровня, безопасного для жизни человека и окружающей среды. Нормативы ПДУ безопасного содержания радиоактивных веществ в окружающей природной среде и продуктах питания, а также радиационного облучения населения называют также нормами радиационной безопасности (НРБ). Они рассчитываются в соответствии с принципами определения основного дозового предела в целях исключения всякого необоснованного облучения и снижения его до возможно более низкого уровня.
Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду регламентируют допустимый уровень трансформации среды посредством ограничения величин сбросов, выбросов и иных видов отрицательного воздействия. Они являются производнымиот оценки качества среды, осуществляемой на основе нормативов.
Нормативы предельно допустимых выбросов (в воздух – ПДВ) и сбросов (в воду – ПДС) вредных веществ (химических и биологических) устанавливаются для определения возможного объёма загрязнения атмосферного воздуха, вод, почв с учетом производственных мощностей объекта и абсолютных величин сброса или выброса, а также характеристик природного объекта, подвергаемого загрязнению. При определении ПДВ и ПДС исходят из нормативов ПДК.
Все описанные выше нормативы иначе называются соответственно стандартами качествасреды или стандартами воздействия на среду.
Нормативы (лимиты) использования и изъятия природных ресурсовустанавливаются с учетом экологической обстановки в регионе, возможностей самовосстановления природного ресурса или возобновления его человеком.
Размер и порядок установления определяется соответствующим данному компоненту природы законодательством (земельным, водным, законодательством о недрах, о животном мире) и в соответствии с общими для всех ресурсов и компонентов природы требованиями по охране окружающей среды и природных ресурсов.
Мониторингкак метод управления – совокупность организационных структур, методов, способов и приемов наблюдения за состоянием среды и изменениями, происходящими под влиянием как естественных процессов, так и антропогенного воздействия, включая природопользование, и их последствия. В зависимости от масштабов мониторинг подразделяется на глобальный, региональный и локальный.
Глобальный мониторинг осуществляется в соответствии с международными соглашениями системой станций наблюдения, расположенных в различных точках Земли, путём обмена полученными различными государствами данными в целях наблюдения за состоянием окружающей среды, происходящими в ней изменениями, в том числе изменениями климата.
Национальный мониторинг осуществляется отдельными государствами в пределах своей территории.
Региональный экологический мониторинг – это система наблюдений за состоянием окружающей среды в пределах целостного региона, части страны или нескольких административных районов страны, характеризующихся общностью природных процессов либо подвергающихся антропогенному воздействию из общих для них источников.
Локальный экологический мониторинг может осуществляться на отдельном производственном объекте или его части, на объекте природопользования, на отдельном участке территории, постоянно или временно обладающем особым правовым (эколого-правовым) статусом, – например, в заповеднике или в зоне экологического бедствия.
Единая государственная система экологического мониторинга в ее нынешнем виде была создана постановлением Правительства РФ от 24 ноября 1993 г. Её задачами являются:
• наблюдение за состоянием окружающей среды и её загрязнением, в том числе – атмосферы, поверхностных вод, морской среды, почв, околоземного космического пространства;
• наблюдение за радиационной обстановкой на поверхности Земли и в околоземном космическом пространстве;
• оценка и прогноз изменений климата;
• наблюдение за трансграничным переносом загрязняющих веществ и др.
Наиболее солидной базой мониторинга обладает Росгидромет, являющийся специально уполномоченным государственным органом в данной сфере. Наблюдения за состоянием атмосферы проводятся регулярно на более чем 600 стационарных постах в городах и поселках страны, при этом измеряются концентрации от 5 до 25 загрязняющих веществ. Наблюдением за загрязнением поверхностных вод суши по 2–6 основным показателям охвачено 120 водных объектов, на которых расположено более 150 пунктов контроля. В системе национального экологического мониторинга выделяются радиационный, комплексный фоновый, космический, а также государственный мониторинг континентального шельфа и исключительной экономической зоны.
Кроме того, мониторинг может быть пообъектным и подразделяться на виды в зависимости от уровня изменения человеком окружающей среды.
Фоновый мониторинг – это система наблюдения за явлениями и процессами, происходящими в окружающей среде, минимально затронутой вмешательством человека. Он осуществляется станциями, расположенными в биосферных заповедниках.
Импактный мониторинг – разновидность системы наблюдений за источниками антропогенного воздействия на окружающую среду в специально выделенных зонах, где осуществляется деятельность, связанная с повышенными экологическими рисками.
Социально-гигиенический мониторинг – это государственная система наблюдения, анализа, оценки и прогноза состояния здоровья населения и среды обитания человека (как естественной, так и искусственной), а также определения причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием факторов среды обитания. Он проводится, как правило, на различных территориальных уровнях – от федерального до уровня отдельных муниципальных образований – учреждениями санитарно-эпидемиологической службы.
Данные мониторинга окружающей природной среды служат основой для ведения кадастров природных ресурсов, а также для принятия экологически значимых управленческих решений.
Кадастры – государственный информационный ресурс, представляющий собой систематизированные сведения о количественном и качественном состоянии природных ресурсов и территорий, их экономической, экологической оценке и социальном значении, а также о составе и категориях пользователей. Кадастры служат основой планирования, информационного обеспечения использования и охраны окружающей среды и в целом – управления природопользованием, поэтому порядок их ведения устанавливается либо законом, либо специальными постановлениями Правительства.
Существуют следующие виды государственных кадастров: кадастры отдельных природных ресурсов, кадастры особо охраняемых территорий, кадастры отходов, территориальные комплексные кадастры природных ресурсов и объектов и др.
Лицензирование – проявление административного способа управления природопользованием и охраной окружающей среды путем прямого запрета, разрешения и уполномочия. Осуществляется оно путем выдачи за определенную плату соответствующего документа – лицензии на конкретный вид природопользования.
В лицензии на природопользование как документе сконцентрированы две функции: функция контроля правомерности и рациональности деятельности по использованию природного ресурса и функция соблюдения экологических и санитарных норм и нормированного потребления соответствующего природного ресурса.
В условиях Российской Федерации лицензионная деятельность приобретает особое значение как средство защиты интересов потребителя и соблюдения экологических, санитарных и градостроительных норм. Выдается лицензия обычно уполномоченным органом природоохранного управления отдельно на каждый вид деятельности (всего существует свыше 30 таких видов деятельности). Срок их действия в России в среднем составляет в настоящее время от одного года до трех лет в зависимости от вида природопользования. В других странах вопрос о сроках действия лицензий на природопользование решается по-другому. Например, в США лицензия на добычу нефти выдается на срок не более 20 лет. По отдельным видам природопользования в силу экологических требований, местоположения и других факторов количество выдаваемых лицензий может ограничиваться. Выдаются лицензии по заявкам соискателей, в том числе – на конкурсной основе.
В большинстве развитых стран практически одновременно с принятием общенациональных законов об охране окружающей среды и рациональном природопользовании были разработаны различные варианты процедур оценки последствий реализации проектов строительства или реконструкции предприятий, сооружений, жилых районов и др. для окружающей среды. В России аналогичная процедура получила название «Оценка воздействия на окружающую среду» (ОВОС). Основная роль этих оценок – предоставление максимально полной и достоверной информации о проекте самим заказчиком проекта строительства для проведения его экспертизы. Кроме того, важную роль играют собственно экспертные оценки членов комиссии по проведению экологической экспертизы.
Экологическая экспертиза является гарантом выполнения экологических норм и правил при официальной оценке проектной документации на строительство или реконструкцию хозяйственных или иных объектов. Согласно закону, без проведения экологической экспертизы любая новая деятельность, оказывающая отрицательное воздействие на окружающую среду, недопустима.
Экологическая сертификация– специализированная деятельность по подтверждению соответствия сертифицируемого объекта (продукции) предъявляемым к нему требованиям по экологической безопасности и охране окружающей среды. Сертификация готовой продукции играет огромную роль в контроле безопасности продукции для человека, его здоровья, жизни и имущества и для окружающей среды в целом.
В России обязательной экологической сертификации подлежат:
1) предприятия, производства, технологические процессы в черной и цветной металлургии, химической, нефтехимической, оборонной промышленности;
2) объекты Министерства обороны РФ;
3) автотранспортные средства с бензиновым двигателем, тракторные и комбайновые двигатели, мобильная сельскохозяйственная техника;
4) работы и услуги природоохранного назначения, в том числе разработка экологического паспорта предприятия, разработка предельно-допустимого выброса (сброса) – ПДВ и ПДС, лимита использования природных ресурсов и размещения отходов;
5) проведение оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС);
6) разработка паспорта почв, экологический аудит, услуги по анализу объектов окружающей среды;
7) отходы, опасные в экологическом отношении;
8) система управления охраной окружающей среды.
Экологический контроль относится к одному из наиболее масштабно применяемых средств управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Выделяются следующие виды экологического контроля: государственный, ведомственный, производственный, общественный.
Общественный экологический контроль в последние годы получил широкое развитие во всем мире, в том числе и в России. Согласно российскому законодательству, он может осуществляться в таких формах, как общественные слушания, референдумы, общественная экологическая экспертиза, обращения в средства массовой информации, направление жалоб, заявлений, исков в правоохранительные органы и суды.
Источник
